LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS A TRAVÉS DEL JUICIO POLÍTICO EN MÉXICO

1. Introducción

La responsabilidad política, en términos generales, se caracteriza por ser sumamente ambigua, en atención a que sus particularidades dependen en gran medida de la estructura estatal, así como del sistema político adoptado por una nación determinada. En atención a lo anterior, la responsabilidad política puede tener (dependiendo el contexto) alguna o varias de las siguientes acepciones: Como deber del Estado para/con sus gobernados; como una actitud ética en el desempeño del cargo; como obligación de los gobernantes de responder ante las instancias de control respectivas por los actos realizados; como las metas y objetivos que debe cumplir el servidor público con motivo de sus funciones; como un control que ejerce el legislativo sobre los altos funcionarios; como "contrapartida necesaria del principio representativo" (Bustos, 2001: 14); o en su caso, como sanción a las conductas indebidas o ilícitas de los servidores públicos.

Sea cual sea el sentido que se dé al concepto de responsabilidad política esta, inevitablemente, tiene la importante tarea de controlar el poder político y mantener a los servidores públicos alejados de los anhelos autoritarios y los excesos desmedidos que comúnmente rodean al ejercicio del poder.

En México, la responsabilidad política se consagra como un medio de control del poder de los altos funcionarios públicos, llevado a cabo tradicionalmente por el Poder Legislativo, que en su carácter de representante popular queda facultado para juzgar las conductas que representen un perjuicio a la sociedad, o una violación a la Carta Magna y a las leyes federales cometidas por los gobernantes. En este sentido, la responsabilidad política adopta (y a veces incluso llega a confundirse) con la garantía de separación de poderes, pues esta "constituye uno de los checks and balances característicos del sistema constitucional de raíz liberal" (Bustos, 2001: 14).

La responsabilidad política, dentro del contexto constitucional mexicano, se encuentra representada fundamentalmente por la figura del juicio político, consagrado en el artículo 110 constitucional, así como por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), misma que será atribuible específicamente a los servidores públicos de "alta jerarquía", y que tiene como finalidad, no el establecimiento de una sanción civil o penal, sino como su nombre lo indica, las conductas sancionadas mediante esta tendrán por objeto "obliga(r) a los representantes de un poder del Estado a retirarse cuando su conducta es desaprobada por los representantes de otro poder, sin que exista ni infracción ni perjuicio causado" (Duguit, 1996: 65), y así someterlo al desprestigio, a la humillación y a la deshonra de la opinión pública. En el entendido de que esta ultima será importante debido a que "[...] cumple ante todo la función de legitimación de la autoridad política y del orden por ella garantizado. (En atención a esto) todo poder debe preocuparse por aparecer como jurídico, por lo menos para la opinión que públicamente se expresa" (Heller, 1977: 192).

A continuación se analiza de manera puntual lo inherente al juicio político como instrumento a través del cual se actualiza la responsabilidad política de los servidores públicos en el contexto jurídico mexicano.

2. El juicio político

El juicio político es el instrumento a través del cual se actualiza la responsabilidad política consignada por el Título IV de la Constitución Federal, y por el cual se sanciona a los servidores públicos señalados en el artículo 110 Constitucional que en el ejercicio de sus funciones "incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho".

Existen en la doctrina posturas muy diversas dentro de las cuales se puede enmarcar al juicio político. Manuel González Oropeza, en un primer acercamiento a este instrumento, señala que el mismo "es utilizado para designar el procedimiento para fincar responsabilidad política u oficial a un servidor público" (UNAM, 2002:1867-1868); en términos similares, Francisco José de Andrea, citado por Abelardo Esparza (2001: 25) afirma que "la responsabilidad política se hace efectiva a través del juicio político, respecto de cierta categoría de funcionarios. El tribunal que declara esa responsabilidad es un tribunal político, que lo hace a través de un procedimiento especial y aplica las sanciones fijadas en la Constitución".

Por su parte Raúl F. Cárdenas (1982) afirma que predominó la idea de que el juicio político es el juicio de la opinión, de la conciencia pública y de la confianza porque existen funcionarios que sin haber cometido hechos delictivos propiamente dichos, pierden la confianza pública constituyéndose en un estorbo para las mejoras y progresos de la

colectividad, cumpliendo el juicio político la importante tarea de facilitar el medio para

destituir al funcionario cuando ya no merece la confianza pública.

Como resulta evidente de lo antes citado, el juicio político representa el instrumento más idóneo, dentro de un régimen presidencial, para exigir la responsabilidad política, misma que como ya se expresó con anterioridad no tiene el objeto de sancionar al servidor público infractor, sino "castigarlo" a él (y en su caso, a su partido, coalición o facción), con la perdida de la confianza de los gobernados, de los electores o de la colectividad.

Por cuanto hace a su naturaleza, el juicio político tiene un carácter "parcialmente jurídico", toda vez que este y sus procedimientos, sanciones y órganos facultados, se encuentran contemplados en normas vigentes dentro del ordenamiento jurídico mexicano, pero sus causas y efectos, tienen un carácter eminentemente político.

Raúl Cárdenas señala, respecto de la naturaleza del juicio político, lo siguiente:

La naturaleza jurídica del Juicio Político, gira sobre hechos, no delictuosos, y concluye con la separación e inhabilitación, en su caso, del alto funcionario que ha perdido la confianza pública; por lo tanto es ajeno a la actividad judicial [...]

El Juicio Político tiene una jurisdicción especial, que se caracteriza por la naturaleza de los actos u omisiones en que incurren los altos funcionarios en el desempeño de sus funciones, que obliga a un cuerpo político, momentáneamente investido del poder de juzgar, a separarlos de su encargo e inhabilitarlos para desempeñar otro, dentro del lapso que fije la ley, en virtud de haber perdido la confianza, y para que si el hecho tuviera señalada otra persona en la ley, queden a disposición de las autoridades comunes para que lo consignen con arreglo a ella (Cárdenas 1982: 318).

Esta naturaleza responde esencialmente a que las bases del juicio político mexicano se encuentran en elimpeachment inglés, y en el impeachment estadounidense, mismos que representan los antecedentes remotos e inmediatos respectivamente, del juicio político moderno.

El juicio político contemporáneo es producto del sistema instaurado en los Estados Unidos de Norteamérica, que a diferencia de su símil europeo, no puede aplicar sanciones diferentes a las políticas. Esta innovación fue la que le valiera el "éxito" como control político, pues el impeachment europeo al contemplar sanciones penales motivó ciertos excesos que finalmente lo desprestigiaron y terminaron por borrarlo del sistema jurídico ingles.

Para Alexander Hamilton (quien expuso el sistema americano de juicio político en el texto del Federalista No. 65) la importancia de separar la responsabilidad política de la penal se debía a que la naturaleza de la infracción política tenia consecuencias sobre la "comunidad política", la cual debía ser resarcida mediante la remoción del funcionario indigno del cargo público después de un procedimiento seguido ante un órgano político. La doctrina americana "ha considerado que realmente se trata de un procedimiento mediante el cual si se puede aplicar una sanción de esencia política y no penal, pero que constituye finalmente un castigo para el funcionario ya que se logra moverlo del cargo y en ocasiones inhabilitarlo" (Martínez, 2010: 1208).

Este sistema anglosajón de responsabilidad política fue trasplantado al orden jurídico mexicano. Si bien existieron indicios desde los albores de la independencia nacional del establecimiento de esta figura dentro del contexto constitucional mexicano, lo cierto es que la figura del juicio político se vino a establecer realmente hasta la Carta Magna de 1857. Los legisladores de la época, copiando casi integro el impeachmentregulado por el sistema constitucional norteamericano, consignaron esta figura dentro del régimen de responsabilidades de los funcionarios públicos con ligeras variables1.

Posteriormente, con la entrada en vigor de la Constitución de 1917, y particularmente con la reforma de 1982 al Título IV de la Constitución Federal este instrumento se perfecciona. Hasta antes de la reforma de los años ochentas, el juicio político se fundamentaba en los entonces denominados "delitos oficiales", cuestión que resultaba confusa y problemática. Hoy en día se ha abandonado el criterio de dichos delitos como base de la responsabilidad política, y se habla de "actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho".

Tomando en consideración lo anterior, en la actualidad el juicio de responsabilidad política sustentado por el artículo 110 constitucional, implica el ejercicio material de una función jurisdiccional llevada a cabo por un órgano de funciones políticas (Congreso de la Unión), quien a través de la Cámara de Diputados (como órgano de acusación), y la Cámara de Senadores (como órgano de sentencia), quedan facultados para enjuiciar al servidor público que haya incurrido en alguna conducta irregular en el ejercicio de sus funciones, dicho proceso tendrá un carácter eminentemente político, sin embargo, deberá respetar cabalmente las formalidades esenciales de un procedimiento jurisdiccional2.

En este sentido, dicha función encomendada al Poder Legislativo Federal mexicano ha sido denominada de muy diversas maneras: Ignacio Burgoa (1994: 673), por ejemplo la ha

denominado como "facultades político-jurisdiccionales del Congreso de la Unión"; Fix-Zamudio y Valencia Carmona (2003: 708-714), por su parte, la han llamado "función jurisdiccional del Poder Legislativo"; y Manuel García-Pelayo (1984: 404), ha señalado que dicha atribución se identifica como "función político-judicial" del Poder Legislativo. Lo que de ningún modo debe perderse de vista es que esta función ha sido encomendada al Poder Legislativo con la finalidad de mantener el equilibrio de poderes, y de mantener el control sobre los servidores públicos, a fin de que estos no caigan en excesos o en conductas irregulares. En este sentido, el juicio político, "más que aspirar a la sanción, tiende a preservar la salud del cuerpo político y hacer transparente el desempeño de sus miembros en el cargo que la sociedad le ha conferido, directamente por elección e indirectamente por designación, a efecto de renovar permanentemente la confianza en la legitimidad del sistema político" (Juárez, 2008: 57).

2.1. Sujetos

Para efectos del juicio de responsabilidad política, se reputaran como sujetos del mismo los servidores públicos señalados por la Carta Magna en sus artículos 28, séptimo párrafo, y 110; así como por el artículo 5° de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, mismos que, conforme a un criterio que atiende al órgano o poder que los acoge, se enlistan a continuación:

· En el Poder Ejecutivo Federal: Secretarios de Despacho, Procurador General de la Republica; y Directores Generales o sus equivalentes en la Administración Pública Paraestatal3.

· En el Poder Judicial Federal: Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Consejeros de la Judicatura Federal, Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Magistrados de Circuito; y Jueces de Distrito.

· En el Poder Legislativo Federal: Diputados y Senadores.

· En el Distrito Federal: Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Procurador General de Justicia del Distrito Federal, Directores Generales o sus equivalentes en la Administración Pública Paraestatal del Distrito Federal, Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, Magistrados del Tribunal Electoral del Distrito Federal, Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal.

· En los Órganos Constitucionales Autónomos4:

o Instituto Federal Electoral: Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral, Consejeros del Instituto Federal Electoral, y Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral.

o Banco de México: Personas encargadas de la conducción del Banco Central5.

· En las Entidades Federativas: Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,

Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales; y Miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales.

Con relación a estos servidores públicos cabe manifestar que la lista presentada por la Constitución "no es lo omnicomprensiva que debiera, puesto que existen otros, como los subsecretarios y oficiales mayores, en las dependencias de la Administración Pública Centralizada federal, y los segundos niveles en la jerarquía administrativa de las entidades paraestatales federales, cuando menos los de las más importantes" (Juárez, 2008: 60) que si deberían ser contemplados como sujetos de juicio político; así también deberían contemplarse a los titulares de algunos otros organismos constitucionalmente autónomos, mismos que desempeñan funciones de gran trascendencia y cuya labor esta regularmente expuesta a la opinión pública.

2.2. Causales

Las conductas causales de responsabilidad política quedan comprendidas básicamente en dos cuerpos normativos: la Constitución Federal; y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP). En primer lugar, la Carta Magna ha señalado en su numeral 109 fracción I que la responsabilidad política se impondrá a través de un proceso denominado "juicio político", mismo que será exclusivo de los servidores públicos determinados por el artículo 110 (y algunos otros señalados en diversas disposiciones constitucionales, de conformidad con lo vertido en líneas anteriores), mismo que nace como consecuencia de conductas llevadas a cabo por el servidor público en el ejercicio de su cargo, y que lesionan gravemente a las instituciones políticas del país.

Estas conductas transgresoras del orden constitucional que motivan la procedencia del juicio político, y en su caso, la imposición de sanciones políticas a los servidores públicos son, conforme al texto de la propia Carta Magna, todos aquellos "actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho".

Para complementar lo anterior (y cumplir el principio jurídico de que no puede haber delito o falta si no hay ley que la contemple), la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos ha establecido, en el texto de su artículo 7°, una lista de actos que se considera causan perjuicio a los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho. En atención a lo anterior, se expresan a continuación, conforme a la letra del numeral antes aducido de la Ley de Responsabilidades, las conductas causales de responsabilidad política:

· El ataque a las instituciones democráticas;

· El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;

· Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;

· El ataque a la libertad de sufragio;

· La usurpación de atribuciones;

· Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;

· Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y

· Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la

Administración Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal.

Si bien la ley antes citada establece un marco de conductas que pueden dar pie a un juicio de responsabilidad política, existen algunas cuestiones que hacen suponer la falta de una adecuada tipificación. En primer lugar, un grave problema que enfrenta tanto la Constitución

como la Ley reglamentaria, es la utilización de términos tan imprecisos como "intereses públicos fundamentales" o "de su buen despacho" para determinar las conductas que se pueden traducir en causales de responsabilidad política. Si bien es cierto que se trata de conductas que redundan en consecuencias de índole política, también es cierto que esta característica no debe significar que los parámetros en los que se fundan las mismas deban estar sustentadas en medidas de naturaleza política (como lo es en la actualidad la facultad discrecional del Congreso de la Unión, de quien depende su determinación para valorar la existencia y gravedad de los actos u omisiones que dan lugar a responsabilidad política) pues con ello se corre el riesgo de violentar el principio de legalidad constitucional, bajo la cual toda autoridad debe actuar.

Segundo, existen en la redacción del artículo 7 de la LFRSP algunas cuestiones que deberían modificarse para evitar interpretaciones en contrario o malos entendidos. Se trata específicamente de la utilización de enunciados tales como "violaciones graves y sistemáticas" en las fracciones III y VIII del citado numeral, y que generan los siguientes conflictos: a) La responsabilidad política resultante de tales violaciones únicamente puede hacerse efectiva cuando se trate de violaciones calificadas como "graves", el problema que se presenta en este caso es que en ningún ordenamiento se establece en qué consiste la gravedad de la violación (Delgadillo, 2005); b) Además de lo anterior, la ley señala que para proceder en los casos de responsabilidad política en contra del servidor público, se requiere (además de la calificación de grave), que esta violación sea de manera "sistemática". Entendiendo por esta ultima al patrón o aplicación constante de una determinada conducta (que para el caso especifico seria una conducta violatoria o transgresora de derechos). Lo anterior tendría la consecuencia de generar un amplio margen de impunidad, e inaplicación del juicio político, en atención a que la propia ley está limitando (o cerrando) la procedencia por esta vía, para acusar al servidor público por violaciones que no se consideren "graves" o "sistemáticas".

Tercero, resulta necesario precisar en qué consiste la figura de la "usurpación de atribuciones", señalada en la fracción quinta del artículo en comento, esto en atención a que la misma puede llegar a confundirse con otras figuras similares (como es el caso de las dispuestas para el uso indebido de atribuciones y facultades señalado por el Código Penal Federal). En este sentido, cabe destacar que un problema existente dentro del texto del artículo séptimo de la LFRSP es que algunas de las conductas señaladas ya se encuentran tipificadas como delitos en la legislación penal, o como infracciones de índole administrativa. Lo cual lleva a confundir, al menos desde el enfoque teórico, la naturaleza de la infracción o del delito, sobre todo porque en algunos casos, la línea que divide a cada una de estas responsabilidades es demasiado sutil.

Es por las razones antes señaladas que el legislador debe tener sumo cuidado en definir adecuadamente las conductas (y su naturaleza) que podrán ser objeto de responsabilidad política. Todas las conductas que se aducen en el artículo 7° de la LFRSP son "conceptos de difícil precisión jurídica, situación que ha provocado la crítica de no pocos juristas que estiman la ausencia de conductas tipo, que hagan factible la integración de la conducta causal o legal. Esa imprecisión sin duda, da lugar a una discrecionalidad que no puede ser combatida jurisdiccionalmente" (Martínez, 2010: 1223) en atención a que, conforme al texto del propio artículo 110 constitucional, contra las resoluciones emitidas por los cuerpos políticos correspondientes no procede instrumento legal alguno, es decir, dichas resoluciones son inatacables.

2.3. Autoridades encargadas de substanciar el juicio político

Las autoridades encargadas de la substanciación el procedimiento de juicio de responsabilidad política, y en su caso la aplicación de las sanciones correspondientes, son las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, esto es, por la naturaleza de la responsabilidad política, el procedimiento respectivo queda a cargo de un cuerpo

esencialmente político, en el cual la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados, como integrantes de dicho cuerpo, tienen asignadas importantes tareas en el enjuiciamiento, investigación y sanción de los servidores públicos acusados.

Conforme al texto del artículo 110 constitucional y 10 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la Cámara de Diputados actuara como Órgano de Instrucción y de Acusación; por su parte, la Cámara de Senadores fungirá como Jurado de Sentencia. En atención a estas atribuciones consagradas por la Carta Magna y la Ley Reglamentaria, cada una de estas Cámaras se subdividirá en distintos órganos, mismos que se señalan a continuación.

A) Cámara de Diputados.

Comisiones Unidas. Conforme al texto del artículo 10 de la LFRSP, la Cámara de Diputados substanciara el procedimiento de juicio político a través de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y Justicia6. Debe entenderse por Comisiones Unidas a los órganos integrados por algunas de las Comisiones ordinarias, señaladas por el artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), mismas que existen al interior de la Cámara de Diputados, y que son órganos constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales.

Subcomisión de Examen Previo. Se encuentra integrada por cinco miembros de las Comisiones señaladas por el artículo 10 de la LFRSP, así como por sus respectivos

presidentes, y dos secretarios. De manera general sus funciones consisten en revisar las actuaciones del servidor público acusado y determinar si las mismas cumplen con los requisitos de ley para dar pie al juicio político, asimismo "tendrá un carácter transitorio y una competencia exclusiva para efectos del capítulo segundo de la Ley Federal de Responsabilidades" (Ortiz, 2007:104).

Sección Instructora. Se encuentra integrada por cuatro de los miembros de la Comisión Jurisdiccional7de la Cámara de Diputados, y tendrá como función principal llevar a cabo "todos los procedimientos junto con el denunciante, el servidor público y su defensor y es la que presenta al Pleno de la Comisión (órgano de acusación) el dictamen que contiene las conclusiones sobre la existencia o no de la responsabilidad del servidor público en cuestión" (Pacheco, 1998: 64).

Órgano de Acusación. Este se encuentra conformado por el Pleno de la Cámara de Diputados, mismo que tendrá la importante tarea de "determinar si hay elementos para sustentar la acusación ante el Senado de la Republica, derivada de la denuncia de Juicio Político en contra de un servidor público" (Castillo, 2004: 36).

Comisión de Acusación. Conformado por tres diputados, mismos que deberán presentar y sostener la acusación en contra del servidor público ante la Cámara de Senadores.

B) Cámara de Senadores.

Sección de Enjuiciamiento. Se encuentra integrada por cuatro integrantes de la Comisión Jurisdiccional8de la Cámara de Senadores, y tendrá como función principal emplazar a la

Comisión de Diputados que deba sostener la acusación, así como al servidor público denunciado y a su defensor, a fin de que presenten los alegatos correspondientes.

Jurado de Sentencia. Conformado por el Pleno de la Cámara de Senadores, y encargado de la emisión de la resolución que declara la existencia o inexistencia de responsabilidades políticas, y en su caso de las sanciones conducentes.

En general, los órganos, comisiones, subcomisiones y secciones antes señalados, conformaran a las autoridades que deberán de conocer del procedimiento de juicio político. Cada una dentro de su especifico marco de atribuciones deberá llevar a cabo funciones expresamente señaladas por la Constitución y la Ley Reglamentaria. A continuación se analizara a detalle la participación de cada uno de estos órganos dentro del contexto del procedimiento de juicio político.

2.4. Procedimiento

Como se ha visto en líneas anteriores, el juicio político representa el procedimiento materialmente jurisdiccional mediante el cual un órgano político juzga sobre las conductas de un servidor público de "alta jerarquía", cuando con estas se haya transgredido o vulnerado a la Constitución o a las leyes federales, configurándose así un perjuicio a los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho.

A grandes rasgos, la substanciación del procedimiento de juicio político se lleva a cabo en dos fases distintas, en las que por un lado conocerá la Cámara de Diputados en su rol de Órgano de Instrucción y de Acusación, y por el otro la Cámara de Senadores, la cual actuara

como Jurado de Sentencia. A continuación se presentan de manera breve los pasos que

deben seguirse para su substanciación:

A) Denuncia.

Conforme al artículo 9° de la LFRSP esta queda a cargo de cualquier ciudadano, pueblo o comunidades indígenas, plenamente identificados9, quien(es) mediante escrito y bajo su más estricta responsabilidad10, podrán denunciar a un servidor público (siempre y cuando este expresamente señalado como sujeto de juicio político por la Carta Magna) ante la Cámara de Diputados, por las conductas señaladas en los artículos 110 constitucional, 5°, segundo párrafo y 7° de la LFRSP. Para la procedencia de la denuncia se debe apoyar la misma en elementos probatorios suficientes, ya sea que estos se encuentren en posesión del denunciante o con el conocimiento de su existencia en algún determinado lugar) para establecer la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado.

Ámbito Temporal de Aplicación. De acuerdo con lo expresado por el artículo 114 constitucional y el penúltimo párrafo del artículo 9° de la LFRSP, el procedimiento de juicio político solo podrá iniciarse durante el periodo en que el servidor público denunciado se encuentre desempeñando su empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de este. Caso contrario, se estará ante una causal de notoria improcedencia, por prescripción del juicio político.

Presentación de la Denuncia y Ratificación. La LFRSP señala en el inciso a) del artículo 12 que la presentación de la denuncia deberá hacerse ante la Secretaría General de la Cámara

de Diputados. Este acto marca el inicio del juicio político11. Asimismo, dicha denuncia deberá ratificarse dentro de los tres días naturales siguientes a su presentación ante la misma secretaría, la cual la turnara12a las Comisiones Unidas para que estas la remitan a la Subcomisión de Examen Previo.

B) Instrucción del Juicio (Cámara de Diputados).

Subcomisión de Examen Previo. Esta subcomisión tiene encomendada la tarea de determinar, en un plazo no mayor a treinta días hábiles, lo siguiente: 1. Si el servidor público denunciado es sujeto de juicio político13. 2. Si la denuncia amerita la incoación del procedimiento de juicio político. Para ello la determinación se sustentara en si la denuncia aludida tiene suficientes elementos de prueba que justifiquen que la acción invocada corresponde a alguna de las conductas dispuestas por el numeral 7° de la Ley, y que las mismas permitan presumir la existencia de la infracción y la probable responsabilidad política del denunciado. Caso contrario, esta subcomisión desechara de plano la denuncia14. En el

caso de que la resolución de esta subcomisión considere procedente la denuncia, la remitirá al Pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia.

Comisiones Unidas. El Pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia reciben la resolución de la Subcomisión de Examen Previo, para efecto de formular la resolución correspondiente y ordenar que se turne a la Sección Instructora de la Cámara de Diputados.

Sección Instructora. Esta tiene como función practicar todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hechos materia de la denuncia, a fin de establecer con esto, la relación del servidor público con las conductas imputadas (Art. 13 LFRSP). Para ello la sección instructora tendrá que llevar a cabo estas funciones y emitir sus conclusiones en un plazo no mayor a sesenta días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha en que le es turnada la denuncia (dicho término únicamente será prorrogable por un máximo de quince días) (Art. 19 LFRSP). En general, la sección instructora llevara a cabo las siguientes tareas:

* Emplazar al denunciado a juicio, dentro de los tres días naturales siguientes a la fecha de la ratificación de la denuncia15. Asimismo, se le hace saber su garantía de defensa, y su obligación de comparecer o informar por escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación, lo que a sus intereses convenga (Art. 13 LFRSP).

* Abrir un periodo probatorio (de treinta días naturales16) dentro del cual, tanto el denunciante, como el servidor público, podrán presentar todas aquellas pruebas que estimen pertinentes para apoyar sus respectivas situaciones. La sección instructora será quien califique la pertinencia de las pruebas, desechándose aquellas que a su juicio resulten improcedentes17. Por su parte, la propia sección podrá allegarse de todos aquellos medios probatorios que juzgue convenientes para la resolución del caso18(Art. 14 LFRSP).

* Dar vista de las actuaciones, una vez terminada la instrucción del procedimiento, primero al denunciante y posteriormente al servidor público denunciado y a sus defensores, por un plazo de tres días naturales, para que tomen todos aquellos datos que requieran para la formulación de alegatos (Art. 15 LFRSP).

* Abrir un periodo de alegatos. Ambas partes podrán, dentro del término de seis días naturales siguientes a la conclusión del periodo para dar vista a las partes, presentar por escrito los alegatos que consideren convenientes (Art. 15 LFRSP).

* Formular las conclusiones respectivas. Una vez transcurrido el periodo de alegatos (seis días naturales), se hayan presentado o no estos, la sección instructora deberá, con base en las constancias del procedimiento y tras un examen claro y metódico de la conducta o hechos imputados, emitir las conclusiones conducentes, mismas que con base en consideraciones jurídicas deberán justificar la conclusión (por falta de elementos para proceder en contra del servidor público denunciado) o la continuación del procedimiento de juicio político (con base en la existencia de elementos suficientes para comprobar la participación del servidor público en los hechos denunciados) (Art. 16).

* Proponer dentro de las conclusiones, la declaración de "no ha lugar" a proceder a juicio político, cuando de las constancias se desprenda la inocencia del servidor público denunciado (Art. 17 LFRSP).

* Caso contrario, cuando de las constancias se desprenda la responsabilidad del servidor público denunciado, la Sección Instructora deberá proponer dentro de las conclusiones, la aprobación de los siguientes puntos: 1) Que está comprobada la conducta o hecho materia de la denuncia, y 2) que está acreditada la responsabilidad del encausado. Asimismo, las conclusiones que aprueben la continuación del procedimiento de responsabilidad política, deben proponer la sanción correspondiente en términos del artículo 8° de la LFRSP, y en su caso la remisión de la acusación a la Cámara de Senadores (Art. 17 LFRSP).

* Entrega de las Conclusiones. Una vez emitidas las conclusiones, la Sección Instructora deberá hacer entrega de las mismas a los secretarios de la Cámara de Diputados, quienes darán cuenta al Presidente de la misma.

Presidente de la Cámara de Diputados. Su función, tras la recepción de las conclusiones emitidas por la Sección Instructora, será la de convocar a los miembros de la Cámara de

Diputados para resolver sobre la imputación respectiva, dentro de los tres días naturales siguientes. Asimismo, se notificara al denunciante y al servidor público denunciado, para que ante el Pleno de la Cámara de Diputados aleguen lo que a su derecho convenga (Art. 18 LFRSP).

Por su parte, el segundo rol que asume la Cámara de Diputados dentro del procedimiento de Juicio Político es aquel en el que se ocupa de la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, misma que se analiza a continuación.

C) Acusación (Cámara de Diputados).

Órgano de Acusación. Este órgano se encuentra conformado por el Pleno de la Cámara de Diputados, mismo que se "reúne para determinar si hay elementos para sustentar la acusación ante el Senado de la Republica, derivada de la denuncia de juicio político en contra de un servidor público" (Castillo, 2004: 36). Transcurridos los tres días naturales que marca la LFRSP en su numeral 18 para la presentación de alegatos, la Cámara de Diputados, tras haber completado su función de órgano de instrucción, se erigirá en "órgano de acusación".

La secretaría dará lectura a las constancias procesales (o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de las mismas), así como de las conclusiones de la Sección Instructora. Posteriormente se otorgara la debida participación a los interesados en el juicio para que formulen sus alegatos, con sus respectivos derechos de réplica y contrarréplica. Una vez retirados el denunciante y el servidor público y su defensor, los miembros de la Cámara de Diputados procederán a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la Sección Instructora, y determinar sobre la procedencia de la acusación (Art. 20 LFRSP). En cuanto a los efectos de la resolución del Órgano de Acusación, estos señalan dos sentidos: 1. No procede la Acusación. En este caso el servidor público continúa en el ejercicio de su cargo, y no se continúa con el trámite del juicio político. 2. Procede la Acusación. Si la Cámara

resuelve que si es procedente la acusación en contra del servidor público, se continúa con el trámite del Juicio Político (Art. 21 LFRSP)19.

Comisión de Acusación. Si la resolución es en el sentido de que si procede el juicio político en contra del servidor público denunciado, la Cámara de Diputados deberá presentar la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores; asimismo, y para efectos de sostener dicha acusación ante el Senado, nombrara a tres de sus miembros para que integren la Comisión de Acusación (Art. 21 LFRSP). En general, la Comisión de Acusación representa a la Cámara de Diputados, y tendrá la obligación de participar como parte dentro del proceso de juicio político, fungiendo como contraparte del servidor público denunciado, y sosteniendo en todo momento los argumentos de la Cámara de Diputados encaminados a la sanción del acusado.

D) Enjuiciamiento (Cámara de Senadores).

Sección de Enjuiciamiento. La Cámara de Senadores, una vez recibida la acusación, desarrolla una primera etapa, en donde participara una comisión de sus miembros que, erigidos en Sección de Enjuiciamiento, deberá emplazar a la Comisión de Acusación de la Cámara de Diputados y al servidor público acusado y a su defensor para que presenten por escrito, dentro de los cinco días naturales siguientes a la fecha del emplazamiento, todos los alegatos que a sus intereses convengan (Art. 22 LFRSP). Tras llevarse a cabo lo anterior, la

Sección de Enjuiciamiento formulara sus conclusiones con base en las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados20, proponiendo de manera fundada y motivada, en su caso, la sanción que deba imponerse al servidor público acusado. Estas conclusiones, una vez emitidas serán entregadas a la secretaría de la Cámara de Senadores (Art. 23 LFRSP).

E) Sentencia (Cámara de Senadores).

Jurado de Sentencia. Una vez recibidas las conclusiones por la secretaría de la Cámara de Senadores, el Presidente de esta anunciara que el Senado debe erigirse en Jurado de Sentencia dentro de las veinticuatro horas siguientes a la entrega de dichas conclusiones, procediendo la secretaría a citar a la Comisión de Acusación de la Cámara de Diputados, al acusado y a su defensor, para que se presenten en el día y hora señalada para llevar a cabo la audiencia. En esta, se deberán observar los siguientes pasos:

* El Presidente de la Cámara de Senadores, debe realizar la declaración por la cual esta se erige como Jurado de Sentencia.

* La secretaría dará lectura de las conclusiones formuladas por la Sección de

Enjuiciamiento.

* Se dejara constancia de que "fueron cumplidas en sus términos, sin excepción, todas y cada una de las etapas del procedimiento conforme a lo dispuesto por el Titulo Segundo de la ley de la materia, particularmente la relativa a la notificación de las partes" (Ortiz, 2007: 118), esto en atención a lo señalado por el numeral 38 de la ley.

* Se concede el uso de la palabra a la Comisión de Acusación de la Cámara de Diputados, al servidor público o a su defensor, o en su caso a ambos, para que aleguen lo que a su derecho convenga.

* Tras concluir la diligencia anterior, el servidor público y su defensor son retirados del recinto del Senado, para proceder a la discusión y votación de las conclusiones21, así como la aprobación de los puntos de acuerdo consignados dentro de las mismas.

* El Presidente de la Cámara de Senadores hará la declaratoria de responsabilidad o de no responsabilidad que corresponda.

Tipos de Sentencia. En lo general, las sentencias que emita la Cámara de Senadores pueden ser de dos tipos: 1. Condenatorias y 2. Absolutorias. Las primeras reconocen la responsabilidad del servidor público por actuar de forma contraria a derecho, ocasionando un perjuicio a los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, motivo por el cual este deberá ser sancionado. Las segundas eximen al servidor público de la responsabilidad objeto de la acusación respectiva, restituyéndolo en el ejercicio de su cargo, empleo o comisión. Asimismo, y en atención al carácter federal o estatal de los servidores públicos, las sentencias pueden ser: "Vinculatorias o imperativas y declarativas" (Juárez, 2008: 58). Las primeras aluden a los servidores públicos federales, a quienes la Cámara de Senadores aplicara una sanción consistente en destitución del cargo y en la inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en el servicio público. Por su parte, las sentencias "declarativas" se aplican exclusivamente a los servidores públicos de las entidades federativas señalados por el artículo 110 constitucional, y tienen como efecto, comunicar a la legislatura local respectiva el sentido de la sentencia, y está en el ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda en contra del servidor público responsable. Esto en respeto del pacto federal y de la soberanía de los Estados.

2.5. Sanciones

Tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 110) como la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (Art. 8°) contemplan únicamente dos tipos específicos de sanciones que se pueden aplicar a los servidores públicos encontrados responsables en un procedimiento de juicio político: La Destitución y en su caso, la inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en el servicio público, por un periodo no menor a un año y no mayor a veinte años. A continuación se señalan algunas características relevantes de ambas figuras:

La destitución del servidor público. La destitución, lato sensu, puede entenderse como la "separación del cargo o empleo impuesta como sanción al titular del mismo, por autoridad competente con fundamento legal y mediante el procedimiento preestablecido" (De Pina, 1998: 246). Dentro del procedimiento de Responsabilidad Política, bien puede sostenerse que la destitución representa el objeto mismo del juicio político. La destitución, al igual que en otras materias, dentro de este procedimiento conlleva la privación del empleo, cargo o comisión que venía ostentando el servidor público. Sin embargo, la diferencia sustancial de esta figura como bien se ha señalado, no radica solamente en la aplicación de una sanción al servidor público hallado responsable políticamente, sino que representa la propia esencia del juicio de responsabilidad política. En este sentido, el servidor público privado de su nombramiento o de su cargo, sufre ante todo las consecuencias políticas que trae consigo esta separación, generando ante todo un daño en su imagen pública, y en la de su partido político, así como un efecto negativo en la opinión pública. Es por ello que la resolución condenatoria de responsabilidad política conlleva la inmediata destitución del servidor público hallado responsable, sanción que ante todo tiene un propósito eminentemente político.

La declaración de inhabilitación del servidor público. La inhabilitación por su parte, "consiste en la incapacidad legal que enfrenta, en este caso el funcionario, para desempeñar temporalmente un empleo, cargo o comisión" (Ortiz, 2007: 119) "[...] operando esta inhabilitación por lo que hace para ocupar cargos en los órganos legislativos, administrativos (centralizados o descentralizados), judiciales y electorales, incluyendo la imposibilidad de ocupar cargos en los órganos públicos autónomos" (Castillo, 2004: 38). Conforme a la Constitución y a la Ley reglamentaria, la inhabilitación tendrá una temporalidad mínima de un año, y máxima de veinte. Se trata, conforme a la LFRSP, de una sanción eminentemente "potestativa" pues queda a la discrecionalidad del Órgano de Sentencia la aplicación de esta sanción.

Respecto de estas sanciones es necesario hacer algunas acotaciones importantes:

El Jurado de Sentencia deberá emitir una sentencia condenatoria, donde se determinaran las sanciones conducentes, y que puede ser alguna, o ambas de las ya señaladas líneas arriba. Con base en lo anterior, y siguiendo lo señalado por el primer párrafo del artículo 114 constitucional, y del último párrafo del artículo 9° de la LFRSP, las sanciones respectivas deberán aplicarse en un plazo no mayor de un año, contándose a partir de la fecha en que fue iniciado el procedimiento. Este plazo corre a partir de "iniciado el juicio político, o sea, desde la presentación de la denuncia ante la Cámara de Diputados. El simple transcurso de este plazo, aunado a la falta de aplicación de la sanción, trae consigo la perdida de la potestad para sancionar" (Licona, 2007: 150).

Es de advertir, de igual manera, que en atención al carácter político, y a los antecedentes del impeachmentnorteamericano sobre el cual se encuentra construido el juicio político mexicano, ni la privación de la libertad ni la afectación patrimonial del servidor público, se encuentran en juego dentro de este procedimiento de responsabilidad política.

Asimismo, y no obstante que se encuentra regulado un procedimiento para la aplicación de estas sanciones, la responsabilidad política descansa sobre el principio discrecional de los órganos políticos para enjuiciar y sancionar al servidor público acusado. El exceso de esta facultad discrecional a favor del Poder Legislativo ha traído como consecuencia que existan importantes lagunas respecto de las sanciones aplicables a los servidores públicos hallados responsables en un juicio de esta índole. Al respecto de la destitución y la inhabilitación, cabe citar la opinión de Humberto Godolfino Juárez Mejía (2008: 71), que a la letra señala:

Por lo que hace a la destitución, la ley no es clara respecto de si ese funcionario jamás volverá a ocupar el cargo del cual ha sido destituido, o cuánto tiempo deberá transcurrir para que vuelva a estar en aptitud de ocuparlo. De darse el primer caso, la destitución funcionaria como una inhabilitación de por vida para ese cargo, la cual violaría el contenido del artículo 8° mencionado de la ley de la materia, que establece veinte años como plazo máximo para la inhabilitación [...]

En el segundo caso, la ley no establece el plazo que debe transcurrir para que el servidor público pueda volver a ocupar ese cargo (o, más bien, esas funciones, pues el cargo puede desaparecer, pero las funciones permanecer) con lo que se deja la puerta abierta para interpretaciones interesadas, tendenciosas o inescrupulosas, como, por ejemplo que se le destituya un día a un funcionario de un puesto determinado y se le vuelva a contratar al otro en un cargo de denominación diferente, pero con funciones iguales[...]

Por lo que hace a la inhabilitación, la ley no deja lugar a dudas de que el servidor público encontrado políticamente responsable será inhabilitado para el desempeño de cualquier cargo, empleo, comisión o función públicos, por el plazo que haya determinado la sanción recaída. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que las faltas por las cuales ha sido sancionado se cometieron en un cargo público trascendente, por lo que la inhabilitación podría dar lugar a entenderse, malintencionadamente, en el sentido de que los cargos de categoría diferente no se encuentran comprendidos en la sanción, interpretación errónea y violatoria de la letra de la Constitución que es concluyente al afirmar que la inhabilitación es ‘para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público’

Otra cuestión trascendental que cabe advertir es la existencia de una seria contradicción entre el texto constitucional y la ley reglamentaria. En atención a lo dispuesto por el artículo

110 constitucional las sanciones "consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos [...]", por su parte el artículo 8° de la LFRSP dispone que "[...] se sancionará al servidor público con destitución. Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones [...]". La contradicción se encuentra en la utilización de la conjunción "y" dentro del texto del artículo 110 de la Constitución Federal, misma que lleva a considerar que deberán aplicarse ambas sanciones con motivo de la sentencia condenatoria; por su parte la LFRSP considera que la inhabilitación es una sanción cuya aplicación queda a potestad de la Cámara de Senadores, al señalar que "podrá también imponerse inhabilitación". Es decir, del texto de la ley se establece la facultad del órgano sancionador de determinar su aplicación o inaplicación.

Asimismo, y con relación a lo anterior, la ley de la materia considera que la resolución conlleva la inmediata destitución del servidor público, pero pasa por alto el esclarecimiento de una cuestión: ¿Qué pasara si el servidor público responsable políticamente ha dejado de desempeñar el cargo que ostentaba al momento del juicio político? Tanto el texto constitucional como la ley reglamentaria señalan que el periodo para aplicar la sanción es de un año contado a partir de la presentación de la denuncia, sin embargo, ante este supuesto se ignora si la sanción de destitución "tendrá efectos solo en el cargo que se cometió la falta o en cualquier otro que se encuentre desempeñando en el momento en que se dicte y conozca la resolución condenatoria" (Juárez, 2008: 71). Esta cuestión es muy importante, en atención a que de no definirse adecuadamente los alcances de dicha sanción básicamente se estaría dejando impune al servidor público responsable, sobre todo si atendemos a que la aplicación de la inhabilitación es potestativa.

En atención a estos puntos, el apartado de sanciones relativas al juicio político debe ser objeto de un replanteamiento a fin de dotarlas de efectividad, y que tengan el resultado esperado.

2.6. Carácter definitivo de las declaraciones y resoluciones en el juicio político

Tanto la Constitución (Art. 110) como la LFRSP (Art. 30) establecen claramente la improcedencia de recursos o instrumentos legales para combatir las declaraciones y resoluciones emitidas dentro del procedimiento de Juicio Político22. Esa improcedencia deriva de que "el único órgano competente para pronunciarse sobre la responsabilidad política de los servidores públicos es el Poder Legislativo (Órgano Político)...por eso, sería inadmisible que se tratara de apostar una instancia superior a la decisión del Congreso de la Unión en una materia que la Constitución Federal le ha atribuido de modo exclusivo y excluyente a ese órgano" (Licona, 2007: 151).

En este sentido contra dichas declaraciones y resoluciones no procede recurso alguno, ni siquiera el juicio de amparo. Esto último se ha puesto de manifiesto en una Tesis Aislada del Decimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito que a la letra sostiene:

JUICIO POLÍTICO. EL JUICIO DE AMPARO ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DE LOS ACTOS REALIZADOS EN EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, AUN LOS DE CARÁCTER NEGATIVO U OMISIVO. El procedimiento previsto para la declaración de procedencia es básicamente el mismo que el del juicio político, puesto que ambos se encuentran establecidos en el mismo ordenamiento secundario y comparten el mismo fundamento constitucional de inatacabilidad previsto en el artículo 110 de la Carta Magna, de modo que, tratándose de juicio político, son inatacables tanto la última resolución como todos aquellos actos y declaraciones que en el procedimiento relativo emitan las Cámaras del Congreso de la Unión. Por ello, cuando el denunciante de juicio político reclama en el juicio de amparo, la omisión de emitir el acuerdo que debe recaer a la presentación de la denuncia, debe considerarse que esa omisión es inatacable y, por tanto, que el juicio de garantías es improcedente, pues el procedimiento de juicio político inicia con la presentación de la denuncia, de acuerdo

con el artículo 12, inciso a), de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que el acto reclamado, aun siendo una omisión, ocurre dentro del procedimiento de juicio político. ([TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. Y su Gaceta; XXV, Abril de 2007; Pág. 1762)

En esencia este criterio ha sido el que se ha observado a lo largo de la existencia del juicio político en México, y tiene sus bases en el respeto de las atribuciones del Poder Legislativo como garante del control político de los altos funcionarios. Asimismo, responde a la esencia política del procedimiento, mismo que de someterse al escrutinio del Poder Judicial, trastocaría la naturaleza de esta figura, haciendo que perdiera su sentido. Desde un punto de vista particular, la improcedencia del Juicio de Amparo, y en general de cualquier medio, para recurrir las resoluciones se encuentra justificada en razón de la naturaleza política de las mismas y de los argumentos antes vertidos; no así por cuanto hace a las formalidades del procedimiento y de las declaraciones que con motivo del juicio político emitan tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores, esto en atención a que el procedimiento ya descrito, si bien no es un proceso judicial en el estricto sentido, si representa un proceso que tiene que seguirse conforme a principios y reglas especificas, es decir, debe realizarse con toda "pulcritud".

Al respecto Alberto Castillo del Valle (2004: 39) ha señalado lo siguiente:

Esta hipótesis de improcedencia del amparo debe ser superada, ya que en realidad, lo que en materia de amparo se alegaría seria solamente una cuestión de constitucionalidad, sin que tenga el juez federal que adentrarse al estudio de cuestiones políticas; recuérdese que el juicio político es un proceso jurisdiccional, en que se procura sancionar a quien haya incurrido en responsabilidad jurídica; ergo, ante el juez federal solamente se alegarían cuestiones de esa índole, basadas en la posible violación a la Carta Magna, específicamente en el capítulo de garantías individuales o del gobernado.

Asimismo, Clemente Valdés (2009, 194) señala sobre los peligros de este tipo de resoluciones lo siguiente:

La aseveración de que las decisiones (declaraciones y resoluciones) de las asambleas legislativas son inatacables, implica que tales decisiones son absolutas. El absolutismo legal y filosófico supone la infalibilidad; esta es siempre peligrosa en un órgano unipersonal, y lo es también en una asamblea política. Es un grave error que una decisión tomada por una asamblea en un juicio político o en una declaración de procedencia penal se vea como definitiva o inatacable. El establecimiento de una definitividad de este tipo, sin posibilidad de intervención de otra instancia, es el terreno ideal para la arbitrariedad y el despotismo de las asambleas.

Las frases de los artículos 110 y 111 pretenden decir que las decisiones (cualquier declaración o resolución es una decisión) son finales, definitivas. Inatacables, en este caso, quiere decir inobjetables, a saber, que no pueden reclamarse por ningún medio, lo cual implica, que no pueden ser revisadas, modificadas o nulificadas. De ser así, sería imposible impugnarlas judicialmente y, dado que los órganos judiciales no pueden actuar motu proprio, sería imposible que los órganos judiciales pudieran rectificarlas o anularlas.

En un sistema político que -como el sistema mexicano- no es parlamentario, la declaración de definitividad de las declaraciones y resoluciones de las asambleas políticas, implica -lo hayan previsto o no, quienes hicieron la reforma constitucional- el otorgamiento de poderes absolutos, lo cual hace al juicio político más peligroso y a la declaración de procedencia un mecanismo de encubrimiento penal más efectivo. En realidad esas inatacabilidades, como todo el juicio político, son contrarias a las disposiciones más importantes de la Constitución.

Así como los autores antes citados, la mayoría de los doctrinarios en materia de responsabilidades han llegado a la conclusión de la necesaria reforma del juicio político y la supresión del principio de inatacabilidad de sus declaraciones y resoluciones. Es por ello que se considera que la procedencia del juicio de amparo en contra de los actos y declaraciones que atenten en contra de los principios básicos del procedimiento de juicio político debe ser el criterio aplicable, en razón de que la inobservancia de los principios constitucionales inherentes al mismo podría constituir una afectación al servidor público acusado o incluso al denunciante.

3. Reflexiones y conclusiones

La responsabilidad política debe replantearse a fin de dotarla de efectividad. Es un hecho que esta institución, ampliamente arraigada en el constitucionalismo mexicano desde sus inicios, ha resultado a todas luces inoperante. Al respecto cabe hacer las siguientes consideraciones:

Primero, debe reconsiderarse a los sujetos de responsabilidad política a fin de que, dentro de esta, se consideren algunos otros servidores públicos que pueden ser objeto de este medio de control, como es el caso de los titulares de algunos organismos autónomos (CNDH, ASF, INEGI); y en su caso, cuestionarse la procedencia en el caso especifico de los Directores generales (o sus equivalentes) de la Administración Pública Paraestatal Federal, de quienes se ha señalado que su inclusión como sujetos de juicio político no es del todo adecuada, pues el juicio político, conforme a su naturaleza, representa una jurisdicción muy particular que justamente busca imponer sanciones de índole política y administrativa, esto es, la destitución e inhabilitación del servidor público.

En este mismo tenor, la responsabilidad política de los servidores públicos de las Entidades Federativas es un foco de incertidumbre, por cuanto hace a su viabilidad. Concretamente, las causales no son del todo claras al establecer que los servidores públicos estatales consignados en el artículo 110 de la Carta Magna, solo podrán ser sujetos de Juicio Político por violaciones graves a la Constitución, a las leyes que de ella emanen, así como al uso indebido de recursos federales. Empero, no existe realmente claridad en torno a la determinación de las "violaciones graves", ¿a quién queda la potestad de decidir cuándo se consideraran así?, por ello es necesario establecer una tipificación de conductas que constituyan un verdadero catálogo de conductas graves que puedan sujetarse a juicio político, y no a criterios ambiguos que podrían ser perjudiciales.

Por su parte, las sentencias declarativas en el caso de estos servidores públicos ponen en entredicho la función controladora, pues finalmente la resolución recaída solo se dará a conocer al Poder Legislativo del Estado, situación que en ciertos casos podría resultar incluso absurda. Asimismo, podría ponerse en tela de juicio la viabilidad del juicio político para separar del cargo al Gobernador de un Estado que hubiese obrado de forma irregular, sobre todo a la luz de que, existe un procedimiento más expedito que es, precisamente, la figura de desaparición de poderes, consignada en el artículo 76 fracción V de la Ley Fundamental. Al respecto conviene destacar unas líneas vertidas por Antonio Carrillo Flores (1987: 59):

Sera muy improbable que se les siga juicio político (a los gobernadores de los Estados), pues el procedimiento de la desaparición de poderes es mucho más expedito. No puedo callar que el procedimiento seguido para declarar la desaparición de poderes cuando estos de hecho están funcionando me parece injusto, pues no ofrece a las autoridades locales la oportunidad de defenderse, al menos, con la amplitud y solemnidad de un juicio político. Por otra parte, y hablando una vez mas de nuestra "Constitución real" indudablemente es mejor para la tranquilidad de la entidad afectada un cambio rápido de autoridades, ya que votada la acusación por la Cámara de Diputados la condena por el Senado seria un hecho inevitable.

Segundo, las conductas causales de juicio político, tanto a nivel constitucional como dentro de la Ley reglamentaria (LFRSP) deben precisarse, con el objeto de dotar de certeza al procedimiento y no dejar a la interpretación de agentes externos la determinación de la misma. Asimismo, esta situación también debe considerarse bajo la óptica de la naturaleza de las responsabilidades. Algunas de las conductas consagradas en el marco normativo del juicio político también están tipificadas como delitos, según ya se había advertido anteriormente, lo cual llevaría a dos problemas trascendentales: por un lado, que la conducta tenga naturaleza penal, y sea contemplada como causal de juicio político y de responsabilidad penal, violando asi el principio non bis in idem. Por el otro, que al someterlas al juicio político se sustituyera la jurisdicción ordinaria en beneficio del servidor público, pues las sanciones políticas son evidentemente menos severas que las penales.

De igual manera, las sanciones guardan cierta ambigüedad en su redacción. En la destitución por ejemplo, la ley no es clara en advertir si el funcionario jamás volverá a ocupar el cargo del cual fue destituido, o en su defecto, cuánto tiempo ha de transcurrir para que pueda volver a hacerlo. De igual manera, no es lo suficientemente concisa en señalar si la destitución tiene efectos por cuanto hace solo al empleo, cargo o comisión donde cometió la falta, o en cualquier otro que se encuentre desempeñando (sobre todo en el caso de que durante el tiempo en que se tramite el juicio culmine el cargo). Este es un serio problema, pues en caso de ya no ejercer el empleo donde se cometió la falta, no existiría materialmente manera de hacerlo, a menos que se señale que esta será para cualquier empleo, cargo o comisión que realice.

Tercero, y con fundamento en lo anterior, debe pulirse el procedimiento de juicio de responsabilidad política. No debe pasarse por alto que, si bien la naturaleza de la responsabilidad y del órgano encargado de la instrucción del mismo es eminentemente política, el procedimiento es materialmente jurisdiccional, por lo cual deben prevalecer dentro del mismo los derechos de seguridad jurídica de las partes. Es por ello que se recomienda, además de un marco jurídico claro, comprensible y alejado de formulismos oscuros y complicados, la procedencia del juicio de amparo en contra de actos procedimentales que vulneren los Derechos Fundamentales del enjuiciado o de su contraparte. Sobre todo a la luz del nuevo paradigma de Derechos Humanos imperante en el Estado mexicano, no se puede concebir que ninguna autoridad pase por alto la observancia de los principios jurídicos esenciales, y con mayor razón un órgano político de la más alta relevancia.

Desde luego, las apreciaciones vertidas son para efectos de perfeccionar la legislación inherente al juicio político, ya que en la realidad la nula tramitación de este instrumento de control no ha motivado la constatación de dichos vicios. El juicio político es un instrumento de control político sumamente importante, a través del cual se consigue condicionar la

conducta de los altos funcionarios a contornos debidamente delimitados. La falta de interés en su instrumentación solo puede significar una cosa: el control político por irregularidades en el actuar de los servidores públicos de alta jerarquía se ha alejado de los instrumentos legitimados y consagrados en la Constitución, dando preeminencia a la negociación "por debajo del agua". En este sentido cabe recordar algunas palabras vertidas por Benjamín Constant (1989: 89 y 93) con relación a los altos funcionarios:

En cuanto al abuso del poder legal que corresponde a los ministros, es evidente que solo los representantes del pueblo están en situación de juzgar si el abuso existe, y solo un tribunal especial, que posea autoridad especifica, puede pronunciarse sobre la gravedad de tal abuso [...]

[...] El honor de los ministros, lejos de exigir que las acusaciones dirigidas contra ellos queden envueltas en el misterio, exige de forma imperiosa que el examen se saque a la luz pública. Un ministro justificado en secreto, nunca queda completamente justificado.

Como bien señaló el autor antes citado, los abusos en el desempeño del cargo público no pueden quedar sujetos a negociaciones, deben ser sometidos a los procedimientos e instancias adecuadas. El control eficaz del Estado Constitucional de Derecho depende en gran medida de la responsabilidad que deben observar todos los agentes públicos en su actuar, y en este sentido, activar los instrumentos de control que se requieran para condicionar la conducta de los servidores públicos.

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[1] La diferencia que más salta a la vista, y que aun hoy en día perdura, es la concerniente a los sujetos que serán objeto de este juicio. A diferencia de la normatividad mexicana "en los Estados Unidos de Norteamérica son sujetos de Juicio Político todos los servidores públicos civiles" (Martínez, 2010), en este sentido, el propio Presidente de la Republica, en el sistema norteamericano, puede ser objeto de este medio de control (y de hecho esta situación ha llegado a realizarse), muy a diferencia del sistema de responsabilidad política en México que ha negado totalmente la procedencia de esta vía en contra del Titular del Poder Ejecutivo.

[2] Existen en la doctrina algunas posturas como la de J. Jesús Orozco Henríquez y Raúl F. Cárdenas, que se han cuestionado acerca de si este instrumento es en realidad un juicio, afirmando que el mismo no tiene absolutamente nada de judicial. Efectivamente, este juicio no tiene el carácter de judicial, sin embargo, si tiene un carácter eminentemente jurisdiccional, tal y como se desprende de las posturas que Abelardo Esparza Frausto (2001); y de Jorge Carpizo y Miguel Carbonell (2010) han referido. Para el primero de estos autores, el termino juicio debe identificarse como proceso, en razón de que el juicio político es "el conjunto de actos procesales previsto por la ley, que tiene como finalidad la aplicación de sanciones especificas atribuidas a conductas determinadas, es decir, es el vehículo procesal para la aplicación de la norma sustantiva en materia de responsabilidad política"; por su parte, Carpizo y Carbonell señalan que, si bien es cierto que la naturaleza de este instrumento es eminentemente política, "todo proceso tiene que realizarse con pulcritud jurídica de acuerdo con las disposiciones de la Constitución y de la Ley respectiva", característica esencial de los procesos jurisdiccionales. Con base en estas afirmaciones, la responsabilidad política contemplada por el numeral 110 del Título IV constitucional si representa un verdadero juicio, que se llevara a cabo no frente a una autoridad judicial, sino ante una autoridad política dotada de una facultad jurisdiccional que podrá ejercitar de manera excepcional en los casos ya previstos por la propia Constitución.

[3] Para Miguel Carbonell y Jorge Carpizo (2010) la inclusión de estos sujetos a partir de la reforma constitucional de 1982, si bien amplió el ámbito personal de aplicación del juicio, es evidente que, por las funciones y características que revisten los mismos, incluirlos dentro de este apartado representa una "exageración" del legislador, pues con esto, para su destitución e inhabilitación, se requiere de un proceso largo y complicado como lo es, el juicio político. Por su parte, Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona manifiestan su desacuerdo con esta inclusión, al señalar que ha "propiciado una lamentable confusión entre los citados organismos descentralizados que sí forman parte de la Administración, con las empresas y los fideicomisos públicos que carecen del carácter de autoridad, y solo son fiscalizados por las verdaderas autoridades administrativas" (2003, 712).

[4] Un aspecto relevante que ha sido omitido, es el relativo a la inclusión de algunos otros sujetos de los órganos autónomos dentro del catálogo de servidores públicos que pueden ser objeto de juicio político en atención a sus cargos y/o atribuciones. Específicamente en el caso de tres servidores públicos cuya incorporación dentro de esta categoría se considera totalmente necesaria. Se trata de: 1) El Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2) el Titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación; y 3) los Miembros de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). La Constitución señala (Arts. 26, apartado B, 79, fracción IV, 102, apartado B) que a dichos servidores públicos les es aplicable el Titulo Cuarto Constitucional, sin embargo debe recordarse que la procedencia de la responsabilidad política depende en gran medida de que la propia Ley Fundamental señale expresamente que el servidor público es sujeto de esta. En atención a esto, dichos servidores públicos serian objeto de responsabilidades civiles, penales o administrativas, mas no de responsabilidad política. Es por estas razones, y por la trascendencia de sus funciones, que dichos servidores públicos deben ser contemplados expresamente como sujetos de juicio político por la Constitución Federal.

[5] Conforme al texto del párrafo séptimo del artículo 28 de la Carta Magna, podrán ser sujetos de juicio político las "personas encargadas de la conducción del Banco Central". Si bien el término utilizado por el numeral antes citado no es específico respecto a quienes deberán reputarse como tales, su calidad de encargados de la conducción de este organismo se desprende del sistema de nombramiento que el propio artículo 28 dispone a favor del Presidente de la Republica. Por lo cual, y para efectos de la responsabilidad política, debe señalarse que serán sujetos de la misma los servidores públicos del Banco de México que cuenten con nombramiento hecho por el Presidente de la Republica, mediante el cual los designe como "encargados de la conducción del Banco Central".

[6] Al momento de redactarse el presente estudio, quienes integran las Comisiones Unidas señaladas por el artículo 10 de la LFRSP son únicamente las Comisiones de Gobernación y de Justicia. Esto en atención a una reforma anterior que dividió a las Comisiones de Gobernación y de Puntos Constitucionales, constituyéndolas como dos Comisiones distintas (Articulo 39.2 Fracciones XIX, XXI y XXIX). Sin embargo, la LFRSP no sufrió modificaciones, contemplando hasta la fecha la antigua denominación de dicha Comisión.

[7] Se trata de una Comisión conformada por un mínimo de 12 y un máximo de 16 Diputados, de entre los cuales se habrá de designar a los miembros de la sección instructora encargada de las funciones señaladas por el Título IV constitucional (Arts. 40.5 de la LOCGEUM, 10 y 11 de la LFRSP).

[8] Al igual que en el caso de la Cámara de Diputados, la de Senadores también contempla dentro de su estructura a una Comisión Jurisdiccional, misma que se encuentra conformada por un mínimo de 8 y un máximo de 12 Senadores de entre los cuales se habrá de designar a los miembros de la sección de enjuiciamiento encargada de las funciones señaladas por el Título IV constitucional (Arts. 101 de la LOCGEUM, 10 y 11 de la LFRSP).

[9] La identificación del sujeto que presenta la denuncia es una cuestión crucial para la procedencia del juicio político. En atención a lo señalado por el propio artículo 9 de la LFRSP, no procederán las denuncias anónimas. De no contar con una adecuada identificación, la denuncia respectiva no producirá ningún efecto (art. 9 LFRSP antepenúltimo párrafo).

[10] Carpizo y Carbonell (2010) señalan que este enunciado resulta lógico en atención a que el funcionario público no debe estar sujeto a calumnias, difamaciones o persecuciones ilícitas.

[11] Conforme a la tesis aislada en materia administrativa No. I.17o.A.3 A, Novena Época, emitida por Decimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el procedimiento de juicio político inicia con la presentación de la denuncia.

[12] En el caso de que la denuncia presentada sea en lengua indígena, la Secretaría General ordenara su inmediata traducción, y posterior a esto continuara con el trámite ordinario.

[13] La LFRSP en su artículo 12, inciso c) establece esta determinación, sin embargo existe un error en la redacción del mismo, pues para determinar si el servidor público se encuentra sujeto a juicio político, remite indebidamente al numeral 2° de la propia ley. Sin embargo este último ni siquiera se refiere a los sujetos de juicio político, sino a todos los servidores públicos sujetos a la Ley. Por estos motivos se considera adecuado que la redacción de este articulo remita al artículo 110 constitucional, y en su caso al artículo 5 de la Ley, pues no hacerlo puede generar confusiones en torno a los sujetos.

[14] La denuncia que es desechada puede ser objeto de revisión en dos casos: 1. Conforme al texto del inciso d) del artículo 12 de la propia ley, estas resoluciones que desechen la denuncia podrán revisarse por el pleno de las Comisiones Unidas, a petición de cualquiera de los presidentes de las comisiones, o a solicitud de, cuando menos, el 10% de los integrantes de ambas comisiones. 2. En el caso de la presentación de pruebas supervenientes, la subcomisión en comento podrá volver a analizar la denuncia, siempre y cuando esta hubiese sido desechada en virtud de la falta de pruebas. Por su parte, también cabe manifestar la improcedencia del Juicio de Amparo en contra de este tipo de resoluciones que desechen la denuncia, esto en atención de que, conforme a las tesis No. IX.1o.20 A (Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito) y I.17o.A.2 A (Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito), el denunciante carece de interés jurídico para impugnar estas resoluciones, pues tal determinación no le ocasiona perjuicio alguno, ya que el juicio político tutela intereses públicos y no particulares.

[15] Muy acertadamente, Sergio Monserrit Ortiz Soltero (2007) señala una situación paradójica y hasta cierto punto conflictiva en el texto del artículo 13 de la LFRSP. Conforme a este autor, la paradoja consiste esencialmente en que la ley indica que el denunciado debe ser emplazado a juicio por la sección instructora dentro de los tres días naturales siguientes a la fecha de ratificación de la denuncia, sin embargo, no debe pasarse por alto que dicha sección no tiene conocimiento oficial del asunto hasta que le es turnada la denuncia por las Comisiones Unidas, esto es, después de haberse llevado a cabo el trámite de verificación, revisión y análisis preventivo del escrito de denuncia por la Subcomisión de Examen Previo, misma que, conforme al texto del artículo 12, puede tener un plazo de hasta treinta días hábiles. En atención a esto, resulta por demás extraña la disposición del numeral 13 de la LFRSP, misma que, vista desde el punto de vista procesal, podría generar la nulidad del procedimiento por violación a las formalidades esenciales de todo juicio.

[16] Este periodo podrá ampliarse en la medida que se considere necesario para poder allegarse de nuevas pruebas o recibir aquellas ya ofrecidas de manera oportuna. La ley es omisa en establecer un límite para la ampliación de dicho periodo, sin embargo, estima que el mismo solo podrá ampliarse en atención a que resulte estrictamente necesario.

[17] Cabe señalar que para efectos de la calificación y apreciación de las pruebas, y en general para todas aquellas cuestiones procedimentales no previstas por la LFRSP, se aplicara supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Penales, y en su caso, del Código Penal Federal. Asimismo, cabe también manifestar que, conforme al citado Código, serán admisibles, dentro del procedimiento de juicio político, las pruebas siguientes: confesión, inspección, pericial, testimonial, la confrontación, los careos y la documental.

[18] Tanto el inculpado como el denunciante o querellante podrán solicitar de las oficinas o establecimientos públicos las copias certificadas de documentos que pretendan ofrecer como prueba ante la Sección respectiva o ante las Cámaras. Las autoridades estarán obligadas a expedir dichas copias certificadas, sin demora, y si no lo hicieren la Sección, o las Cámaras a instancia del interesado, señalará a la autoridad omisa un plazo razonable para que las expida, bajo apercibimiento de imponerle una multa de diez a cien veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal sanción que se hará efectiva si la autoridad no las expidiere. Si resultase falso que el interesado hubiera solicitado las constancias, la multa se hará efectiva en su contra. Por su parte, la Sección o las Cámaras solicitarán las copias certificadas de constancias que estimen necesarias para el procedimiento, y si la autoridad de quien las solicitase no las remite dentro del plazo discrecional que se le señale, se impondrá la multa a que se refiere el párrafo anterior (Art. 36). Las Secciones o las Cámaras podrán solicitar, por sí o a instancia de los interesados, los documentos o expedientes originales ya concluidos, y la autoridad de quien se soliciten tendrá la obligación de remitirlos. En caso de incumplimiento, se aplicará la corrección dispuesta anteriormente. Dictada la resolución definitiva en el procedimiento, los documentos y expedientes mencionados deberán ser devueltos a la oficina de su procedencia, pudiendo dejarse copia certificada de las constancias que las Secciones o Cámaras estimen pertinentes (Art. 37).

[19] Es de subrayar que para que la Cámara de Diputados pueda proceder a la acusación respectiva ante la de Senadores, "se requiere declaración de la mayoría absoluta del numero de los miembros presentes en sesión correspondiente" (Licona, 2007:142). También es de destacarse que, de conformidad con el artículo 40 de la LFRSP, en todo aquello no previsto por la Ley, con relación a las discusiones y votaciones se observarán, en lo aplicable, las reglas que establecen la Constitución, la Ley Orgánica y el Reglamento Interior del Congreso General para discusión y votación de las leyes. En todo caso, las votaciones deberán ser nominales, para formular, aprobar o reprobar las conclusiones o dictámenes de las Secciones y para resolver incidental o definitivamente en el procedimiento. Asimismo, atendiendo al texto del artículo 39 de la ley antes citada, no podrán votar en ningún caso los Diputados o Senadores que hubiesen presentado la imputación contra el servidor público. Tampoco podrán hacerlo los Diputados o Senadores que hayan aceptado el cargo de defensor, aun cuando lo renuncien después de haber comenzado a ejercer el cargo.

[20] Cabe señalar que, de conformidad con el artículo 23 de la LFRSP, si la Sección de Enjuiciamiento lo estima conveniente, o inclusive, a solicitud de alguna de las partes, podrá escuchar directamente a la Comisión de Acusación o al servidor público acusado y a su defensor. Asimismo podrá disponer la práctica de otras diligencias que considere necesarias para la integración de sus propias conclusiones.

[21] Conforme al artículo 110 Constitucional la resolución correspondiente deberá ser votada por las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión.

[22] Esta improcedencia solo responde en el ámbito federal, ya que en el caso del Juicio Político de los Estados, las resoluciones respectivas si podrán ser impugnadas por las partes, siempre y cuando no se toquen cuestiones de fondo que tengan un carácter eminentemente político.

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