Sentencia de amparo indirecto
México, Distrito Federal, a treinta y uno
de marzo de mil novecientos noventa y cinco.
Vistos; para dictar resolución en el
juicio de amparo número ___________ promovido por _________________________________ contra
actos de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y de otras
autoridades, por violación a las garantías individuales contenidas en los
artículos 14, 16, 31, fracción IV, 122, fracción IV y 133 de la Constitución
federal; y,
RESULTANDO
PRIMERO. Por escrito presentado ante la
Oficialía de Partes Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa
en el Distrito Federal el ocho de marzo de mil novecientos noventa y cinco, y
remitido a este juzgado por razón de turno, ocurrió _________________________________
con el carácter de representante legal de ______________________ a demandar el
amparo y protección de la Justicia Federal, contra los actos de:
1. Asamblea de Representantes del Distrito
Federal.
Consistentes en:
a)
La aprobación y expedición del decreto de veintiséis de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código
Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los
artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
2. Presidente de la República.
b)
La promulgación y orden de publicación del decreto de la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal de veintiséis de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código
Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los
artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
3. Jefe del Departamento del Distrito
Federal.
4. Tesorero del Departamento del Distrito
Federal.
5. Titular de la Administración Tributaria
Local Tacuba.
Consistentes en:
c)
Los actos de cumplimiento, aplicación y ejecución en perjuicio de las quejosas,
del decreto aprobado y expedido por la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal el día veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y
publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo
mes y año, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que
contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”· ya sea que se lleven a cabo
estos actos por conducto de las autoridades aquí señaladas o por conducto de
sus subordinados y que por sus atribuciones sean las autorizadas para aplicar,
cobrar y en su caso hacer efectivo el citado “Impuesto sobre Nóminas”.
SEGUNDO. Por acuerdo del ocho de marzo de
mil novecientos noventa y cinco, se admitió la demanda de garantías, se
solicitó a las autoridades señaladas como responsables su respectivo informe
justificado y se dio la intervención que legalmente corresponde al agente del
Ministerio Público federal, se fijó hora y fecha para la celebración de la
audiencia constitucional, la que se señala con anterioridad.
CONSIDERANDO:
Primero. Este Juzgado
Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, es
competente para conocer del juicio de amparo en cuestión ya que se promueve
contra actos de carácter administrativo que se consideran violatorios de
garantías individuales, cuya ejecución corresponde a la jurisdicción
territorial del órgano: por lo que se satisfacen las hipótesis previstas en los
artículos 103, fracción I Constitucional, 36 y 14 de la Ley de Amparo, y 52 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Segundo. La parte quejosa
acreditó su legitimidad para deducir la acción constitucional por ser titular
de los derechos que se estiman violentados (fojas 54 a 57 de autos).
Además,
el promovente del juicio, acreditó fehacientemente ser representante de la
parte quejosa (fojas 37 y 45 autos).
Tercero. La promoción del
juicio de garantías es oportuna, ya que la acción constitucional se dedujo
dentro del término de treinta días, previsto en el artículo 22, fracción I de
la Ley de Amparo.
Cuarto. No son ciertos los actos que se
reclaman de:
1. Presidente de la República.
a)
La orden de publicación del decreto de la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal de veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y
cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno
del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código Financiero del
Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y
180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
2. Jefe del Departamento del Distrito
Federal.
3. Tesorero del Departamento del Distrito
Federal.
4. Titular de la Administración Tributaria
Local Tacuba.
Consistentes en:
a)
Los actos de cumplimiento, aplicación y ejecución en perjuicio de las quejosas,
del decreto aprobado y expedido por la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal el día veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro y
publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo
mes y año, únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 180 que
contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas” ya sea que se lleven a cabo
estos actos por conducto de las autoridades aquí señaladas o por conducto de
sus subordinados y que por sus atribuciones sean las autoridades para aplicar,
cobrar y en su caso hacer efectivo el citado “Impuesto sobre Nóminas”.
Lo anterior es así, toda vez que dichas
autoridades al rendir sus respectivos informes con justificación (fojas 77 a 1
24), negaron sin prueba en contrario la existencia de los actos que se les
reclaman.
Tampoco
son ciertos los actos reclamados del Tesorero del Distrito Federal y de titular
de la Administración Tributaria Local Tacuba, que quedaron apuntados.
Lo
anterior por así manifestarlo dichas autoridades responsables (foja 77 de
autos), sin que exista prueba en contrario que desvirtúe dichas negativas y,
además porque de las copias certificadas de la declaración del Impuesto sobre
Nóminas que exhibe (fojas 54, 55, 56 y 57), a las cuales se les da pleno valor
probatorio en términos del artículo 210 del Código Federal de Procedimientos
Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, no se desprende que las
autoridades responsables hayan determinado y exigido el cobro del crédito de
que se trata en contra del peticionario de garantías.
A
un mayor abundamiento, no es posible considerar tales actos como inminentes al
tenor del criterio jurisprudencial existente sobre el particular.
Sirve
de apoyo a la anterior consideración la Tesis plenaria Número 55, consultable
en la página 619, Primera Parte, Pleno del Informe de Labores rendido por el
presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al terminar el año de
1989, que es del tenor literal siguiente:
Impuestos,
su determinación y cobro no son actos inminentes. Conforme con la
legislación fiscal, las autoridades pueden determinar créditos y proceder al
cobro de los mismos cuando los contribuyentes no hayan cumplido con sus
obligaciones de autodeterminación y pago. Sin embargo, de ello no se sigue que,
cuando esto ocurra, los referidos actos de determinación y cobro sean
inminentes, toda vez que el mismo Código Fiscal, en sus artículos 67 y 146, prevé
las figuras de caducidad y prescripción lo que, por sí solo, demuestra que no
existe la referida inminencia.
En
esa virtud, procede decretar el sobreseimiento en el presente juicio de
garantías, con fundamento en el artículo 74, fracción IV de la Ley de Amparo y
Tesis Jurisprudencial Número 53, visible en la página 90 de la segunda parte
del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1988, que textualmente
dice:
Acto
reclamado. Negación del. Si la autoridad responsable niega el acto que se le
imputa y el quejoso no rinde prueba alguna, debe sobreseerse en el amparo
respectivo.
Quinto. Son ciertos los actos que se
reclaman de:
1. Asamblea de Representantes del Distrito
Federal.
Consistentes en:
a)
La aprobación y expedición del decreto de veintiséis de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el día treinta y uno del mismo mes y año, a través del cual se crea el Código
Financiero del Distrito Federal, únicamente en lo que se refiere a los
artículos 178, 179 y 180 que contemplan el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
2. Presidente de la República.
b)
La promulgación del decreto de la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal de veintiséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno del mismo
mes y año, a través del cual se crea el Código Financiero del Distrito Federal,
únicamente en lo que se refiere a los artículos 178, 179 y 1 80 que contemplan
el denominado “Impuesto sobre Nóminas”.
Esto es así, porque dichas autoridades, al
rendir sus respectivos informes justificados admiten la existencia de los actos
que se les atribuyen (fojas 77 de autos).
En
cuanto a los actos consistentes en la discusión, aprobación, promulgación,
expedición, refrendo y orden de publicación del Código Financiero del Distrito
Federal, su certeza se corrobora plenamente con la existencia del ordenamiento
referido que aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación, en su edición
correspondiente al 31 de diciembre de 1994, en los términos de los artículos 86
y 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria
conforme al artículo 2o. de la Ley de Amparo.
Es
aplicable al caso la Tesis plenaria que aparece publicada en la Página 983 de
la Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1988,
que a la letra dice:
Leyes,
no son objeto de prueba. El juzgador de amparo, sin necesidad de que se le
ofrezca como prueba la publicación oficial de la ley que contiene las
disposiciones legales reclamadas, debe tomarse en consideración, aplicando el
principio jurídico relativo a que el derecho no es objeto de prueba.
Sexto. Previamente al estudio de fondo del
asunto, procede analizar las causales de improcedencia, ya sea que las hagan
valer las partes o de oficio, por ser ésta una cuestión de orden público y de
estudio preferente de conformidad con la Tesis Jurisprudencial Número 940,
visible en la Página 1538 de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación de 1988, cuyo rubro es: “IMPROCEDENCIA”.
La
Representación Social Federal a través de su pedimento número 51/95 (fojas 47 a
75 de autos) y las autoridades del Distrito Federal proponen como causal de
improcedencia en el presente juicio de garantías, la prevista en la fracción V,
del artículo 73 de la Ley de Amparo, por considerar que por su sola expedición
y promulgación el ordenamiento impugnado no causa perjuicio a las peticionarias
de garantías, además de que el interés jurídico de la parte quejosa no queda
acreditado por ser persona moral.
Resulta
inoperante la causal de improcedencia propuesta, por las siguientes razones:
En
el caso, el ordenamiento impugnado de inconstitucional lo fue con carácter de
autoaplicativo, es decir, que por su sola vigencia le causa perjuicio a la
parte quejosa.
En
efecto, de conformidad con la Ley de Amparo, las leyes, reglamentos y en
general todo tipo de ordenamientos, pueden ser reclamados como autoaplicativos
o heteroaplicativos.
Ahora
bien, el ordenamiento que constituye el acto reclamado al entrar en vigor causa
perjuicio a todos aquellos sujetos que se encuentran en los supuestos de la
norma de que se trata y, por ello, dicho ordenamiento tiene el carácter de
autoaplicativo y, consecuentemente, sí se afecta el interés jurídico de la
parte quejosa, ya que de las constancias que obran agregadas a fojas 54 a 57,
se advierte que ésta realiza erogaciones en dinero o en especie, por concepto
de remuneración al trabajo personal subordinado de donde resulta que al
satisfacer los elementos del supuesto normativo o hecho imponible devine la ley
en autoaplicativa, además, el promoverte del juicio acredita que la
peticionaria de garantías en patrón, según se constata de las documentales citadas;
éste ha sido el criterio de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, contenido en la Tesis Jurisprudencial Número J/3a. 258/89, Página
391, del Semanario Judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo
tenor literal en el siguiente:
Nóminas,
tiene el carácter de autoaplicativa la ley que crea del impuesto relativo
(Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, artículos 45-G, 45-H y
45-I). El decreto que establece el impuesto sobre nóminas, tiene la naturaleza
de autoaplicativo, ya que por su sola entrada en vigor, sin necesidad de acto
posterior de su sola entrada en vigor, sin necesidad de acto posterior de
aplicación, obliga a todas las personas físicas o morales que en el Distrito
Federal realicen erogaciones en dinero o en especie, por concepto de
remuneración al trabajo personal subordinado.
Las
autoridades responsables hacen valer también la causal de improcedencia
prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, argumentando que
los actos que se les atribuyen a las autoridades del Distrito Federal
constituyen actos futuros y probables.
Al
respecto cabe aclarar que por lo que respecta al jefe, tesorero y administrador
Tributario Local Tacuba, del Distrito Federal, el presente juicio se ha
sobreseído respecto de dichas autoridades, por los actos que se les reclaman en
términos del considerando cuatro de esta resolución.
Finalmente
las autoridades responsables del Distrito Federal solicitan el sobreseimiento
del juicio, con fundamento en el artículo 74, fracción III de la Ley de Amparo,
por actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción XV del
artículo 73 de la Ley citada que contempla el principio de definitividad en el
juicio de amparo, en relación con la Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal que establece un recurso ordinario ante la
potestad común susceptible de modificar, revocar o nulificar actos como el
reclamado.
Es
inoperante dicha causal de improcedencia, pues como ya se señaló al principio
de este considerando, el ordenamiento que se impugna de inconstitucional lo es
como autoaplicativo, es decir, que no requiere de un acto de aplicación para
poderse combatir, por lo que no es necesario agotar previamente al juicio de
garantías, los recursos ordinarios establecidos, por el hecho de que las
autoridades del orden común carecen de competencia para juzgar respecto de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, facultad que única y
exclusivamente corresponde al poder Judicial federal, lo que determina la
procedencia del juicio de garantías y constituye una excepción al principio de
definitividad.
Es
aplicable la primera tesis relacionada con la Jurisprudencia Número 121,
visible en la Página 222 de la Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial
de la Federación 1917-1988, que a la letra dice:
Amparo
contra la inconstitucionalidad de una ley. Recursos ordinarios. De acuerdo con la
Ley de Amparo vigente en mil novecientos sesenta, cuando se impugnaba una ley
por estimarla inconstitucional, el quejoso no tenía que agotar ningún recurso
establecido por ésta, porque de hacerlo, se sometería a sus disposiciones
consintiéndola. Tal es el criterio que informa a la Tesis Jurisprudencial que
con el Número 1 puede consultarse en la Primera Parte del último Apéndice al
Semanario Judicial de la Federación; actualmente de acuerdo con las últimas
reformas a la Ley de Amparo de fecha tres de enero de mil novecientos sesenta y
ocho, publicadas el treinta de abril del indicado año, que entraron en vigor a
los ciento ochenta días siguientes a su publicación, el quejoso puede a
voluntad, contra el primer acto concreto de aplicación de la Ley, agotar el
recurso que proceda y posteriormente acudir al amparo contra la resolución que
en éste se dicte, o bien, ejercitar la acción constitucional desde luego. Pero
en ninguno de ambos supuestos, el hecho de no agotar un recurso establecido por
la ley que se estima inconstitucional, trae como consecuencia la improcedencia
del juicio.
Al
no existir más causales de improcedencia que hagan valer las partes ni este
juzgador advierta de oficio, se procede al estudio de los conceptos de
violación.
Séptimo. Por razón de
método se analizará en primer término el tercer concepto de violación en el que
se planteen argumentos tendientes a sostener la inconstitucionalidad del Código
Financiero del Distrito Federal, señalando que dicho ordenamiento, al prever el
“Impuesto sobre Nóminas”, viola en su perjuicio las garantías individuales
contenidas en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, en relación con el
artículo 122, fracciones 1 y IV constitucionales, en virtud de que la
discusión, aprobación y emisión del ordenamiento en cita fue realizada por la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal, órgano que carece de
competencia para decretar contribuciones en el Distrito Federal, en razón de
las siguientes consideraciones:
I.
El artículo 122, fracción IV constitucional, establece las facultades de la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal, entre las cuales no se
encuentra la de imponer contribuciones, considerando que la mención de analizar
las contribuciones no implica necesariamente legislar sobre el tema y, por
consiguiente, el mencionado órgano ha emitido los ordenamientos reclamados
fuera de las facultades conferidas.
II.
La Asamblea de Representantes sólo tiene las facultades otorgadas por el
artículo 42, fracción II del Estatuto de Gobierno, es decir, para examinar,
discutir, y aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para el Distrito
Federal, analizando y discutiendo éstas, mas no tiene facultades para legislar
en materia impositiva.
Resultan infundados los conceptos de
violación propuestos, por las siguientes consideraciones:
La
reforma del artículo 122 constitucional, se inscribe en la problemática
provocada por la compatibilidad entre los derechos políticos de los habitantes
de la ciudad y el carácter que tiene ésta como sede de los poderes de la Unión
y capital del país, lo que implica que su gobierno y administración deba responder
y ser congruente con las orientaciones y políticas nacionales.
En
ese orden de ideas y dada la importancia política del Distrito Federal y sus
peculiaridades económicas y sociales, es que con anterioridad a la reforma, fue
el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal quienes asumieron la tarea
legislativa, gubernativa y de administración pública, relativas a la entidad.
Sin
embargo, el desarrollo de la ciudad ha generado cambios importantes en la
estructura social y económica, así como nuevas demandas y planteamientos, lo
que llevó a la creación, entre otros, de la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal, cuya consolidación se ha traducido en un avance significativo
para establecer un gobierno propio con atribuciones de carácter local para la
ciudad de México que coexista equilibradamente con los intereses nacionales que
continúan siendo tutelados por los poderes de la Unión en el mismo territorio.
Y
en éste el motivo por el cual se decidió transformar al Distrito Federal, en
cuanto que sólo dependía de los poderes de la Unión, en una nueva y versátil
estructura de gobierno que sea representativa y democrática para la ciudad de
México. Por estos motivos, se decide crear un marco novedoso de coordinación y
función colaborativa entre los entes locales y los federales encargados de
atender el universo de asuntos públicos, de acuerdo a un régimen competencial
que diferencia y distingue las atribuciones de unos y otros
En
este sentido, la exposición de motivos de la iniciativa que propuso transformar
las bases de organización del Distrito Federal, desarrolladas en el artículo
122 constitucional, se basó en las siguientes consideraciones:
La
creación de las nuevas instituciones de gobierno del Distrito Federal, está
concebida para proteger el eficaz ejercicio de las atribuciones de los poderes
de la Unión y, al mismo tiempo, garantizar la representación democrática de
quienes aquí habitan, en los ámbitos de gobierno de la ciudad, para que ellos
puedan influir en la dirección de su ciudad, no sólo con el voto que
históricamente ha ejercido para los cargos de elección popular de la
Federación, sino directamente, en el destino de los asuntos que más les
incumben. . .
Asimismo,
hacen posible este cambio el haber alcanzado una franca mejoría fiscal en el
Distrito Federal que le da mayor autonomía y lo hace menos dependiente de los
apoyos federales. . .
La
nueva organización política permitiría que los poderes de la Unión ejerzan las
atribuciones de gobierno en el territorio y que a la vez se creen órganos
representativos y democráticos de acuerdo a la distribución de competencias que
se contemplan en esta iniciativa. . .
También
hace posible, sin contradicción con la naturaleza del gobierno del Distrito
Federal, el establecimiento de órganos propios que respondan a los cambios que
han ocurrido en la realidad de la ciudad de México y a las aspiraciones
democráticas de sus habitantes. . .
Esta
ampliación de derechos se explica por la importancia de reconocer que las
decisiones sobre la administración de la ciudad afectan a todos sus habitantes
por igual, y que por ello, todos, deben tener derecho a participar. . .
.
. . se dota de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes, en
materias enunciadas en la fracción IV propuesta por esta iniciativa. . .
Las
no conferidas a dicho órgano, se entienden reservadas al Congreso de la Unión
en términos de la fracción VI del artículo 73 constitucional que se propone.
Así, la Asamblea de Representantes estaría facultada para legislar en
importantes materias locales: hacienda pública e ingresos; administración
pública local; procesos electorales; organismo protector de los derechos
humanos; participación ciudadana; bienes del dominio público y privado en el
Distrito Federal; concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de
dichos bienes o para la prestación de servicios públicos; planeación del
desarrollo; uso de suelo y desarrollo urbano; . . .
De
lo transcrito se advierte con meridiana claridad, que la intención del
constituyente permanente fue atribuirle facultades legislativas a los órganos
locales de gobierno del Distrito Federal en el nuevo texto del artículo 122
constitucional, teniendo repercusión estas reformas en otras disposiciones
constitucionales relativas a las materias que dejan de ser competencia de la
Federación. Tal es el caso del Congreso de la Unión que, entre otras, deja de
tener las facultades exclusivas que atañen al presupuesto de egresos, ley de
ingresos y cuenta pública, en cuya integración participarán ahora los órganos locales
de gobierno del Distrito Federal.
En
congruencia con lo anterior, existe ahora una serie de facultades expresas y
específicas, de la titularidad de la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, complementadas con las facultades genéricas legislativas que, por
exclusión, se entenderán reservadas al Congreso de la Unión, es decir, la
facultad genérica corresponde a este último órgano, mientras que las facultades
específicas son de la titularidad de la Asamblea, complementándose así ambos
regímenes competenciales.
En
este orden de ideas, la referida reforma está concebida en etapas y el primer
paso sería el establecimiento de las facultades legislativas para la Asamblea
de Representantes del Distrito Federal.
Una
vez determinada la facultad genérica que el constituyente otorga a la Asamblea
de Representantes en la referida exposición de motivos, conviene esclarecer las
facultades específicas que en materia impositiva se le confieren, tal y como se
advierte claramente de lo que se transcribe a continuación de la exposición de
motivos de referencia:
Como
consecuencia de la facultad legislativa que asume la Asamblea en esta
iniciativa y en congruencia con nuestro sistema jurídico, se dispone el
procedimiento conforme al cual el jefe del Distrito Federal podrá participar en
el proceso de formación de leyes y decretos. Expresamente se disponen los
términos en que el jefe del Distrito Federal deberá presentar la iniciativa de
Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos, en tanto que su carácter
de titular de la Administración Pública del Distrito Federal le dota de los
elementos de planeación, programación y ejecución que implican a los
ordenamientos referidos...
Asimismo,
responde a que siendo los ingresos y egresos de la ciudad el punto de mayor
importancia para los habitantes de la ciudad, que formulan sus demandas en esos
términos, es plenamente congruente con el objetivo de otorgarles respeto y
reconocimiento a los habitantes de la ciudad el darle esta atribución al órgano
integrado por sus representantes directos y específicos. . .
Ahora
bien, la iniciativa enviada por el Ejecutivo federal al constituyente
permanente respecto a la nueva estructura jurídica y política del Distrito
Federal, fue dictaminada por las comisiones de Gobernación y Puntos
Constitucionales y del Distrito Federal de la Cámara de Diputados el día dos de
septiembre de mil novecientos noventa y tres, formulando en la parte que
interesa, las consideraciones siguientes:
Destacan,
entre las facultades legislativas conferidas a la Asamblea de Representantes
las relativas a las finanzas públicas de la entidad, así, le corresponderá el
examen, discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos del Distrito
Federal y la revisión de la cuenta pública. . .
En
el proceso legislativo local, se prevé tanto la participación del presidente de
la República, como del jefe del Distrito Federal, correspondiendo, por ejemplo,
a este último la facultad relativa a la presentación de las iniciativas de Ley
de Ingresos, de leyes tributarias para la entidad y del decreto de Presupuesto
de Egresos. . .
Así,
se propone en el articulado que acompaña al presente dictamen, que el jefe del
Distrito Federal pueda someter ante la Asamblea de Representantes las
respectivas iniciativas de Ley de Ingresos, de Hacienda y el Presupuesto de
Egresos para la entidad. . .
Finalmente, el texto del artículo aquí
analizado fue aprobado en los siguientes términos:
Artículo
122. El
gobierno del Distrito Federal está a cargo de los poderes de la Unión, los
cuales lo ejercerán por sí y a través de los órganos de gobierno del Distrito
Federal representativos y democráticos, que establece esta Constitución.
IV
La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para:
b)
Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del Distrito
Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban
decretarse para cubrirlos.
La
quejosa considera que el artículo 122, fracción IV, inciso b) constitucional no
confiere a la Asamblea de Representantes, facultades para legislar en materia
impositiva, pues el mencionado precepto tan sólo establece que tiene facultades
para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del
Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban
decretarse para cubrirlos mas no para imponer contribuciones.
Pero
tal planteamiento o modalidad de interpretación, se disipa claramente con la
exposición de motivos y con el dictamen emitido por la Cámara de Diputados el
dos de septiembre de mil novecientos noventa y tres, respecto de la reforma al
artículo 122 constitucional, al tenor de las consideraciones que han quedado
plasmadas con antelación y de las cuales se advierte que el espíritu del
constituyente fue el de otorgar facultades legislativas a la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal, entre las que se incluyó, por supuesto, lo
relativo a la hacienda pública, que implica al poder tributario, entendido,
como la potestad legislativa de crear contribuciones a través del concepto
general de expedir la Ley de Ingresos.
De
lo contrario, y de no otorgar esta facultad legislativa hacendaria al referido
órgano, equivaldría a una desarticulación de los ingresos y los gastos pues
éstos constituyen una sola unidad e interpretar lo contrario iría en contra del
espíritu del constituyente.
A
mayor abundamiento, Felipe Tena Ramírez en su obra de Derecho
constitucional mexicano señala que:
Los
ingresos y los gastos públicos se hallan tan íntimamente relacionados entre sí
que en realidad forman una sola unidad, a tal grado que los ingresos se fijan
en función de los gastos, por más que se tengan en cuenta otros factores, entre
ellos las posibilidades de la masa contribuyente y la productividad de las
fuentes gravadas. De este modo el presupuesto público lato sensu es definido
como el cómputo de los ingresos y egresos gubernamentales y del movimiento de
la deuda pública.
Por
lo tanto, es inconsistente e incongruente la pretensión de la quejosa, puesto
que llevaría a un absurdo, esto es, a considerar que la Asamblea de
Representantes aprobara los egresos y el Congreso de la Unión los ingresos,
cuando no es posible disociar esos elementos interrelacionados que constituyen
en su conjunto el ámbito de las finanzas públicas.
Además,
cabe destacar que dicha facultad legislativa en materia hacendaria otorgada a
la Asamblea, se encuentra plenamente corroborada en la fracción V del artículo
122 constitucional al disponer que la facultad de iniciar leyes y decretos ante
la Asamblea corresponde a sus miembros, al presidente de la República y al jefe
del Distrito Federal. Facultad esta última, que en términos del artículo quinto
transitorio del decreto de reformas al artículo 122 constitucional, publicado
en el Diario Oficial de la Federación de fecha veinticinco de octubre de mil
novecientos noventa y tres en relación con la fracción VI del artículo 73
constitucional, corresponde por lo pronto y de manera exclusiva al presidente
de la República hasta el mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete,
siendo que a partir de esa fecha dicha facultad estará a cargo del jefe del
Distrito Federal, tal como se establece en el texto del numeral citado.
Con
lo que se concluye, que el presidente de la República y después el jefe del
Distrito Federal es a quien compete la formulación de la iniciativa de la Ley
de Ingresos (que se incluye genéricamente a todas las contribuciones), y
remitirla para su estudio, discusión y aprobación a la Asamblea, atendiendo a
las nuevas facultades legislativas con que cuenta en materia hacendaria, que en
su momento correspondieron en materia local al Congreso de la Unión.
Por
lo que en las relacionadas condiciones y de las argumentaciones antes vertidas,
se desprende, sin lugar a dudar, que la Asamblea de Representantes de Distrito
Federal, cuenta con facultades legislativas en materia hacendaria, las cuales
se encuentran implícitas en el artículo 122, fracción IV, inciso b), y
corroboradas con la fracción V del mismo dispositivo legal.
Octavo. La parte quejosa en su primer
concepto de violación sostiene que los actos reclamados violan en su perjuicio
las garantías constitucionales de proporcionalidad y equidad consagradas en el
artículo 31, fracción IV constitucional, ya que de conformidad con el precepto
señalado, las leyes tributarias deben considerar que la obligación del
contribuyente mantenga una relación con los ingresos correspondientes para
considerar que dicha carga tributaria resulte proporcional y equitativa.
Las
anteriores objeciones resultan infundadas, atendiendo a las razones expuestas
en la Tesis Jurisprudencial Número J/3a. 39/90 de la Tercera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, visible en la Página 140 del Tomo VI, Primera
Parte, en la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, aplicada por
analogía, que es del tenor literal siguiente:
Nóminas, impuesto sobre. La fijación
convencional de los salarios no es obstáculo para que se respete el principio
de proporcionalidad tributaria. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia
ha establecido jurisprudencia en el sentido de que el “Impuesto sobre Nóminas”
no viola el principio de proporcionalidad tributaria; ahora bien, aun cuando la
fijación del monto de los salarios tiene como origen un acto convencional y
particular entre patrones y trabajadores esto no desvirtúa en modo alguno que
el gasto efectuado por el patrón tiene como antecedente y razón de ser que le
es redituable y, por ende, indicativo de su capacidad contributiva, ya que de
no ser así, resultaría absurdo efectuar tal gasto. Por el contrario, tal
erogación significa para el patrón allegarse de un factor de la producción para
obtener utilidades, rigiendo el principio de que a mayor gasto por concepto de
salarios debe corresponder un monto mayor del impuesto, cumpliéndose así con el
principio de proporcionalidad tributaria.
Además,
argumenta la parte quejosa que las disposiciones reclamadas gravan
indiscriminadamente las erogaciones por concepto de salarios o cualesquiera
otras prestaciones derivadas de la relación laboral, es decir, hacen
abstracción de la capacidad contributiva del sujeto obligado y le imponen la
obligación de cubrir la contribución sin considerar si tienen la capacidad real
para ello.
Las
anteriores manifestaciones resultan infundadas en atención a las razones
expuestas en la Tesis Jurisprudencial Número J/P, 9/89 del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, visible en la Página 134 del Tomo IV, Primera
Parte de la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, aplicada por
analogía, que textualmente dice:
Nóminas,
impuesto sobre. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del
Departamento del Distrito Federal no viola el principio de proporcionalidad
tributaria, puesto que su objeto es indicativo de capacidad contributiva del
sujeto del impuesto. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del
Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y
uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, que establece el “Impuesto
sobre Nóminas”, no viola el principio de proporcionalidad tributaria exigido
por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que
dicho principio consiste en que los sujetos pasivos de un tributo deben
contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad
contributiva, esto es, para que un gravamen sea proporcional debe existir
congruencia entre el impuesto creado por el Estado y la capacidad contributiva
de los causantes. Ahora bien, esa congruencia existe en el “Impuesto sobre
Nóminas” mencionado, toda vez que su objeto, consistente en las erogaciones en
dinero o en especie que se realizan como contraprestación por el trabajo
personal subordinado, es indicativo de capacidad contributiva de los causantes,
puesto que tales erogaciones son manifestaciones de riqueza de quienes las
efectúan.
Argumenta
también la solicitante del amparo que el acto reclamado carece de
proporcionalidad en razón de que dicho impuesto no solamente grava las
erogaciones, sino que fija una tasa única para los contribuyentes
independientemente del monto de las erogaciones que deban realizar, del número
de empleados que tengan, del nivel de prestaciones que otorguen y que los beneficios
que el trabajo produzca.
Son
infundados los argumentos expresados por el peticionario de garantías en
atención a los razonamientos expuestos en las Tesis Jurisprudenciales Números
J/P, 11/89 y J/3a. 5/91, del Pleno y de la Tercera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, visibles en las Páginas 59 del Tomo VII, febrero, y 202
del Tomo VI, Primera Parte, de la Octava Epoca del Semanario Judicial de la
Federación, respectivamente, aplicadas por analogía, que son del tenor literal
siguiente:
Nóminas,
impuesto sobre. La tasa fija de 2% prevista en el artículo 45-H de la Ley
de Hacienda del Departamento del Distrito Federal no viola el principio de
proporcionalidad tributaria. La tasa fija del dos por ciento sobre el total
de las erogaciones para el cálculo del monto del “Impuesto sobre Nóminas”,
establecida por el artículo 45-H de la Ley de Hacienda del Departamento del
Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y
uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, cumple con el requisito de
proporcionalidad tributaria, toda vez que la capacidad contributiva de los
causantes del “Impuesto sobre Nóminas” a la que atiende este gravamen está en
relación directa con los gastos erogaciones que realicen por concepto de
remuneración al trabajo personal subordinado.
Nóminas,
impuesto sobre. No viola el principio de proporcionalidad tributaria al gravar
actividades mercantiles que ocupan un alto porcentaje de trabajadores. Si
un quejoso alega que desarrolla una actividad netamente artesanal y ocupa un
gran número de mano de obra pero le genera una ganancia mínima, debe
considerarse que se trata de razones insuficientes para acreditar que el
impuesto sea ruinoso, especialmente si no se precisa, siquiera, cuál es la ganancia
mínima que no le permite afrontar el pago de la tasa de 2% del “Impuesto sobre
Nóminas” que, además, como gasto efectuado de manera necesaria en el proceso de
producción, es una partida deducible para efectos del Impuesto sobre la Renta,
en términos del artículo 24, fracción 1 de la ley de la materia, por lo que su
impacto en los resultados financieros es mínimo. Por otra parte, si la
actividad mercantil ocupa y requiere de un alto número de trabajadores, ello es
indicativo normalmente del provecho y rendimiento que se obtiene del esfuerzo
humano como un factor de la producción, que hace presumir lo redituable, en
condiciones generales, de esa erogación, lo que se reafirma si no se llega a
demostrar que la generalidad de empresas de la rama mercantil a la que
pertenezca la quejosa, estén financieramente impedidas para soportar el pago
del impuesto, resultando insuficiente aducir una situación hipotética y en
abstracto para pretender acreditar la desproporcionalidad e injusticia de las
condiciones en que se ha sido decretado el tributo.
En
el propio concepto de violación, la parte quejosa argumenta que se viola el
principio de equidad en virtud de que el impuesto sobre nóminas, no se
encuentra determinado sobre bases objetivas, consistentes en el hecho de que
por la circunstancia de que un sujeto realice erogaciones superiores con motivo
de las relaciones laborales que tenga establecidas tiene ya una capacidad
contributiva mayor, pues para que tal presunción diera lugar a una situación
justa sería necesario fijar parámetros de medición de la riqueza generada con
las erogaciones efectuadas.
Resulta
infundado el anterior argumento por las razones expuestas en las
Jurisprudencias Números J/P. 10/89 y CCXIII/89, visibles en las Páginas 136 y
251, del Tomo IV, Primera Parte, de la Octava Época del Semanario Judicial de
la Federación, aplicadas por analogía, que son del tenor literal siguiente:
Nóminas,
impuesto sobre. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del
Departamento del Distrito Federal no viola el principio de equidad
tributaria, puesto que coloca en plano de igualdad a todos los sujetos pasivos
del impuesto. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del
Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la
Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete que
establece el “Impuesto sobre Nóminas”, cumple con el principio de equidad
tributaria exigido por el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 45-G, antes indicado, señala que
el objeto de dicho gravamen lo constituyen las erogaciones en dinero o en
especie por concepto de remuneración al trabajo personal subordinado e
igualmente, establece que los sujetos pasivos del tributo son las personas
físicas y morales que, en el Distrito Federal, efectúen esas erogaciones. Esta
Suprema Corte ha sostenido que la equidad tributaria consiste en la igualdad
ante la misma ley de todos los sujetos pasivos de un mismo impuesto, los que,
en esas circunstancias, deben recibir un tratamiento idéntico en lo
concerniente a la hipótesis de causación. El artículo 45-G mencionado cumple
con tal requisito, toda vez que señala como sujeto del “Impuesto sobre Nóminas”
a las personas físicas y morales que, en el Distrito Federal realicen
erogaciones en dinero o en especie por concepto de remuneración al trabajo
personal subordinado. Por tanto, todas las personas que efectúen tales
erogaciones en el Distrito Federal son sujetos pasivos del mencionado “Impuesto
sobre Nóminas”, razón por la cual el citado artículo 45-G satisface los
requisitos de universalidad y generalidad respecto de quienes se ubiquen en la
hipótesis de dicho gravamen.
Nóminas,
impuesto sobre. La afectación del impuesto a los patrones con actividades
empresariales distintas, no viola el principio de equidad tributaria. El
Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha establecido jurisprudencia en el
sentido de que el “Impuesto sobre Nóminas” no viola el principio de equidad
tributaria. Dicha jurisprudencia resulta aplicable cuando el impacto, costo o
proporción de la mano de obra expresados en los salarios difiere entre la
generalidad de patrones por depender de su actividad empresarial, puesto que
esa afectación no tiene el sentido de inequidad que la recurrente pretende
atribuirle al “Impuesto sobre Nóminas” consistente en gravar más a quien gasta
más con el consecuente deterioro financiero, ya que el objeto del impuesto es
indicativo de capacidad contributiva del patrón, por lo que cumple con el principio
de equidad al gravar en mayor proporción a quien hace mayores erogaciones por
remuneración al trabajo personal subordinado, porque esto implica una mayor
capacidad contributiva y un trato diferencial en la medida de los egresos
realizados.
Finalmente,
argumenta la quejosa que el “Impuesto sobre Nóminas”, al agregarse a otros que
afectan directamente su patrimonio, hacen que la carga fiscal sea sumamente
gravosa, convirtiéndose en exorbitante y ruinosa, con lo que se viola el
principio de proporcionalidad y equidad de los impuestos.
Es
infundado lo argumentado arriba, atendiendo a las razones expuestas en la Tesis
Jurisprudencial Número 89, visible en la Página 163, Primera Parte, Pleno, del
Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1988, que es del tenor
literal siguiente:
Impuestos,
proporcionalidad y equidad de los. Su falta debe probarse. Si de la demanda
de amparo en su integridad y del recurso de revisión interpuesto por el
quejoso, no se desprende que el mismo probara fehacientemente que el impuesto
que reclama fuera desproporcionado y falto de equidad, y por ello ruinoso para
él, no basta el simple dicho del quejoso en tal sentido, sino que debe probarlo
y, al no hacerlo, procede confirmar la sentencia recurrida que niega el amparo.
La
solicitante del amparo en su segundo concepto de violación sostiene que el acto
reclamado es contrario al principio de legalidad tributaria derivada de lo
dispuesto en el artículo 31, fracción IV constitucional en relación con lo
dispuesto en los artículos 14 y 16 de la propia Constitución, en virtud de que
en el caso el objeto y la base del impuesto no están contenidas en la ley
correspondiente, sino la referencia que de las mismas se hace es tan imprecisa
que da lugar a todo tipo de arbitrariedad, por parte de las autoridades, ya que
se deja a su arbitrio la determinación del impuesto, lo que es contrario a la
garantía referida.
Resulta
infundado el concepto de violación propuesto, atendiendo a los razonamientos
expuestos en la Tesis plenarias Números 9 y 64, visibles en las Páginas 565 y
630 de la Primera Parte del Informe de Labores rendido por el presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación al Pleno de ese alto tribunal
correspondiente al año de 1989, aplicadas por analogía, que son del tenor
literal siguiente:
Nóminas,
impuestos sobre. El artículo 45-I de la Ley de Hacienda del Departamento
del Distrito Federal, no viola el principio de legalidad tributaria, porque
sí definen el objeto del impuesto. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de
Hacienda del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial
de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y
siete, no violan el principio de legalidad tributaria establecido por el
artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, toda vez que el objeto del impuesto se encuentra claramente definido
en el artículo 45-G, el cual determina que el hecho gravable consiste en las
erogaciones en dinero o en especie que se realicen para remunerar el trabajo
subordinado de una persona como contraprestación por sus servicios, la cual se
encuentra prevista por los artículos 82 y 84 de la Ley Federal del Trabajo.
Nóminas,
impuestos sobre. Los artículos 45-G a 45-I de la Ley de Hacienda del
Departamento del Distrito Federal, no violan el principio de legalidad
tributaria por gravar erogaciones en especie. Los artículos 45-G a 45-1 de
la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, publicada en el
Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil
novecientos ochenta y siete, no violan el principio de legalidad tributaria
establecido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, por no gravar las erogaciones en especie que se hagan
como contraprestación al trabajo personal subordinado. Gravar erogaciones en
especie no ocasiona indeterminación en el objeto del impuesto, toda vez que las
mismas tienen un valor determinado y son cuantificables en dinero. El patrón que
otorga a sus trabajadores estos beneficios, como prestaciones de carácter
laboral, conoce su valor, aun cuando éste varíe por diversas circunstancias en
el transcurso del tiempo; y es, precisamente, el patrón quien, en última
instancia, cubre el monto de las prestaciones que otorga.
En
las relacionadas condiciones, ante la ineficacia jurídica de los conceptos de
violación hechos valer, procede negar el amparo que se solicita.
En
las relacionadas condiciones, se hace extensiva la negativa del amparo a los
actos consistente en la promulgación y publicación del acto reclamado, por no
aducirse vicios propios y depender su inconstitucionalidad exclusivamente del
hecho de derivar y ser la consecuencia del acto principal. Por lo tanto, al no
existir alguna otra imputación de ilegalidad, debe persistir y continuar
rigiendo la presunción de legalidad de la que gozan todos los actos de
autoridad.
En
este sentido es aplicable la tesis de la Tercera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación,
Séptima Epoca, Cuarta Parte, Página 125 y que a la letra dice:
Autoridad
ejecutora, inconstitucionalidad del acto de la. Si la
inconstitucionalidad del acto que se reclama de la autoridad ejecutora se hace
depender de la atribuida al acto de la autoridad ordenadora y no por vicios
propios, al negarse la protección y el amparo de la justicia federal respecto
del acto de la autoridad ordenadora, debe negarse también la protección
constitucional por el acto de ejecución.
Por
lo expuesto, fundado y cr apoyo, además, en los artículos 74, 75, 154, 155 y
192 de la Ley de Amparo, se:
RESUELVE:
PRIMERO.
Se
sobresee en el presente juicio promovido por CEMENTOS APASCO, S. A. DE C. V. y
CONCRETOS APASCO, S. A. DE C.V., en contra de las autoridades por los actos
señalados en el considerando cuarto de esta resolución por las razones
expuestas en el mismo.
SEGUNDO.
La
Justicia de la Unión no ampara ni protege a CEMENTOS APASCO. S. A. DE C. V. y
CONCRETOS APASCO, S. A. DE C. V., en contra de las autoridades señaladas en el
considerando quinto, respecto del acto reclamado que se hizo consistir en la
inconstitucionalidad planteada de los artículos 178, 179 y 180 del Código
Financiero del Distrito Federal, por las razones expuestas en los considerandos
séptimo y octavo de este fallo.
Notifíquese; y personalmente a la parte
quejosa.
Así lo resolvió y firma el licenciado Jean
Claude Tron Petit, Juez Primero de Distrito en Materia Administrativa en el
Distrito Federal, hasta el día de hoy (17 de abril de 1995) en que lo
permitieron las labores del Juzgado.
Doy fe.
Lo que comunico a Usted para su
conocimiento y efectos legales.
México, D. F., a 17 de abril de 1995
EL SECRETARIO.
(Rúbrica y sello)
Licenciada María Rocío Ruiz Rodríguez.
Recurso de revisión. Desistimiento del. Si en la
tramitación del amparo en revisión, que se abre a petición de la parte que se
considera agraviada por la sentencia, ésta desiste del recurso intentado en el
toca debe tenérsele por desistida y declarar firme la sentencia recurrida.
Informe
de Labores de 1989, segunda parte, Tercera Sala, p. 210.
Revisión y queja simultánea. Si a la resolución
de un juez de distrito se interpone revisión y también recurso de queja,
habiendo declarado este alto tribunal procedente y fundada esta última, la
resolución culminará en la reposición del procedimiento a partir del momento en
que fue violado, es indudable que la sentencia contra la que se interpuso
revisión queda sin efecto legal alguno, en virtud de que habrá de dictarse
nuevo fallo, por lo que debe concluirse ya, que no hay materia para que haya
revisión, debiendo declararse, con tal motivo, desierto este recurso.
ASJF
1917-1988, segunda parte, salas y tesis comunes, p. 2698.
Revisión en amparo directo contra sentencias
de tribunales colegiados de circuito, procedencia del recurso de. Para que proceda
el recurso de revisión contra las resoluciones pronunciadas en amparo directo
por los tribunales colegiados de circuito, se requiere que en aquellos se
decida sobre la constitucionalidad de una ley, de un tratado internacional o de
un reglamento, o bien que se establezca la interpretación directa de un
precepto de la Constitución. La finalidad que se persigue al establecer la
procedencia del recurso de revisión en las hipótesis señaladas, consiste en que
sea la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien, como intérprete
definitivo de la Ley fundamental, en última instancia determine si una norma
secundaria se ajusta o no al texto de aquélla, o bien fije el alcance y sentido
jurídico de determinada disposición de rango constitucional.
Informe
de Labores de 1988, segunda parte, Cuarta Sala, p. 30.
